Учет иностранцев
   Конфликт интересов, невысокое качество нормативных актов являются причинами возникновения неясностей и противоречий в законодательстве. В статье рассматривается проблема постановки на учет по месту пребывания иностранных граждан. Она актуальна как для работодателей, использующих труд иностранных работников, так  и для  любых юридических и физических лиц, выступающих в роли приглашающей стороны.
Правоприменители,  годами использовавшие определенные, отлаженные механизмы для решения тех или иных ситуаций,   зачастую встают в тупик после внесения изменений в законодательство.   Хочется проиллюстрировать данное утверждение на примере новеллы, положившей начало несколько иному подходу к регулированию положения иностранных граждан в нашем государстве, и понимания данной новеллы органом, непосредственно занятым контролем над этими самыми гражданами – федеральной миграционной службой России.  Ее органам на местах пришлось столкнуться с необходимостью самим разбираться в вопросе, что имела в виду Государственная дума Российской Федерации, изменяя законодательство в этой сфере. Перед моими глазами дело, рассматривавшееся в 2007 году, и  завершившее свой путь в кассационной инстанции - Верховном суде Республики Татарстан.  Жалоба иностранного гражданина была удовлетворена.

Иностранный гражданин приехал в Казань 4 сентября прошлого года с целью обучения в университете по соответствующей визе.  Именно университет выступил в данном случае принимающей стороной, то есть той стороной, которая по логике должна оградить правопослушного иностранца от административного преследования.

Того же дня он появился в ВУЗе со всеми документами. ВУЗ, по причине нехватки кадров, отправил своего сотрудника ставить на учет прибывших студентов несколько позднее, а именно, 11.09.2007 г.

Сотрудник соответствующего отдела  университета через три дня сообщил, что иностранному гражданину надлежит явиться  в  Управление Федеральной Миграционной службы по РТ для уплаты штрафа.

 Иностранец идет в  УФМС. Видит большую очередь из таких же «нарушителей» , безропотно ждущих составления протокола. В отношении нашего героя составляются  протокол, и выносится Постановление о привлечении к административной ответственности по ст.18.8 КоАП РФ, которой определен размер штрафа для физических лиц от 2000 до 5000 рублей.

 Якобы он с 04.09.2007 г. нарушает требования Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", выразившееся в несоблюдении установленного срока уведомления о прибытии по месту пребывания.

В самом деле, статьей 20  Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»  ранее было установлено, что:

 Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Вместе с тем, редакция этого же закона от 6 января 2007 г. не содержит указанного положения. Глава III Регистрация иностранных граждан в Российской Федерации и Глава IV Учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации -  утратили силу с 15 января 2007 г.

Почему же миграционная служба считает, что было правонарушение?

Почему привлекают к ответственности не принимающую сторону, на которую возложена обязанность по уведомлению, а иностранного гражданина?

Должен или не должен иностранный гражданин где-либо регистрироваться, и в какие сроки ему надлежит это делать?

Очевидно, что ясные ответы на эти вопросы  не хочет дать сторона, кровно заинтересованная в повышении собираемости штрафов.  

18.07.2006 был принят Федеральный закон №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Им, а также  постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9 установлен порядок постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания и снятие их с учета.

Статья 20 указанного закона гласит:

1. Иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Учету по месту пребывания подлежат:

2) временно проживающий или временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - по истечении трех рабочих дней со дня прибытия в место пребывания.

Аналогичная норма содержится в п.20. Постановления:

 Иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации, а равно постоянно или временно проживающие в Российской Федерации, при нахождении в месте пребывания, не являющемся их местом жительства, обязаны встать на учет по месту пребывания, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 статьи 20 Федерального закона.

Иностранные граждане, временно проживающие и временно пребывающие в Российской Федерации, по истечении 3 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания подлежат учету по месту пребывания.

То есть иностранец подлежит учету по месту пребывания (г. Казань) по истечении 3 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания.

Органы, уполномоченные на осуществление миграционного учета иностранных граждан в соответствии со статьей 13 Федерального закона, незамедлительно и на безвозмездной основе направляют сведения об иностранном гражданине, фиксируемые при осуществлении миграционного учета, в территориальные органы Федеральной миграционной службы.

Поскольку принимающая сторона – КГУ свое согласие на временное нахождение у нее иностранного гражданина выражает подписью и печатью на оборотной стороне уведомления о прибытии, иностранный студент не может уведомить самостоятельно миграционную службу о  своем прибытии, до момента проставления печати и подписи.  Исключение сделано лишь для случаев, когда принимающая сторона не может направить уведомление в силу уважительных препятствий неясного генеза. Об этом указано в п.3 ст.22 Федерального закона:

 При наличии документально подтвержденных уважительных причин, препятствующих принимающей стороне самостоятельно направить уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учета, указанное уведомление должно быть в установленном порядке принято органом миграционного учета непосредственно от указанного иностранного гражданина. Таким образом, именно принимающая сторона должна в большинстве случаев уведомлять миграционное недремлющее око о прибытии.

Однако, как правило, штрафуют  не принимающую сторону, а именно иностранного гражданина.

 

 

Наш иностранный гражданин обратился за защитой своего права в суд с жалобой на постановление. Камнем преткновения в данном споре стала фраза из нового закона «по истечении 3 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания». По мнению миграционной службы, она значила следующее: если иностранец приезжает 04.09.2007 г.  в Казань, то до 07.09.2007 г. он лично или принимающая сторона должны поставить его на учет.

Восхитительной была реплика, высказанная моим коллегой – юристом в зале Верховного суда республики: «Буквальное толкование этой фразы означает, что иностранец должен явиться после трех дней своего пребывания, то есть после 07.09.2007 г. Но системное толкование данной нормы предполагает, что 07.09.2007 г. он уже должен состоять на этом учете. То есть уведомление должно быть сделано в течение трех рабочих дней. Мы не должны буквально использовать данный закон». Что понимать под системным толкованием, представитель ФМС умолчал.

В отмененном кассацией решении было указано, что нарушение срока постановки на учет по месту пребывания  (суд первой инстанции, как и ФМС усмотрел в действиях иностранца состав административного правонарушения), допущено студентом по вине принимающей стороны, своевременно не представившей в орган миграционного учета соответствующего уведомления в порядке, предусмотренном ст.22 Закона. Однако, в соответствии с п.2 ст. 22  Закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц  без гражданства в Российской Федерации":

2) принимающая сторона с соблюдением сроков, установленных пунктами 1 и 2 части 2 и частью 3 статьи 20 настоящего Федерального закона:

а) представляет уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учета непосредственно либо направляет его в установленном порядке почтовым отправлением, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 настоящей статьи;

б) передает иностранному гражданину отрывную часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания.

То есть, Казанский государственный университет, как принимающая сторона,  с соблюдением сроков, установленных пунктами 1 и 2 части 2 и частью 3 статьи 20, также не нарушил установленных данным законом сроков, поскольку уведомил как раз по истечении трех рабочих дней (среды, четверга и пятницы)– в понедельник 11 сентября 2007 г.

Поставим вопрос: Так зачем же законодатель сформулировал в новом законе по новому сроки учета по  месту пребывания и отменил  Главы III и IV Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»?

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" отмечено, что:

«Соответствие законопроекта общепризнанным международно-правовым стандартам выражается в закреплении в нем уведомительного характера миграционного учета».

Является ли отсутствие пресекательного срока в спорной фразе доказательством приведения российского законодательства к международным демократическим стандартам, либо произошла оплошность, и норма была сформулирована некорректно?  Автором статьи послан соответствующий запрос в Государственную думу, пока же вопрос остается без ответа.

Постановлением Московской городской Думы от 10 мая 2006 г. N 140  были внесены поправки к проекту федерального закона N 275914-4 "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", принятому в первом чтении 17 марта 2006 года, где   п.7 предлагалось:

В абзаце первом пункта 1 части 2 статьи 20 Закона слова «по истечении семи дней»  заменить словами «в течение трех дней». Однако впоследствии сама Московская городская Дума сняла данные поправки с рассмотрения, отменив свое постановление.

Если  предположить, что депутаты имели намерение указать в статье «в течение», но  указали «по истечении», то, несомненно, до момента внесения соответствующих поправок  в закон, правоприменители должны следовать букве закона. То есть, буквально толковать норму,  что ФМС по РТ  делать отказывается.

 Обратимся к позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П:

«Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона».

Тем не менее, по нашему мнению, толкование данной нормы не порождает неопределенности, ведь термин «по истечении» используется в российском законодательстве  достаточно часто. Можно привести неисчислимое множество примеров, что фраза «по истечении» ни коим образом не может толковаться как фраза «в течении».

а) П.1 Статьи 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ:

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении шестидесяти дней после дня его официального опубликования, за исключением статей 7 и 8 настоящего Федерального закона.

б) п.4 ст.63 Гражданского кодекса РФ: Выплата денежных сумм кредиторам ликвидируемого юридического лица производится ликвидационной комиссией в порядке очередности, установленной статьей 64 настоящего Кодекса, в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом, начиная со дня его утверждения, за исключением кредиторов третьей и четвертой очереди, выплаты которым производятся по истечении месяца со дня утверждения промежуточного ликвидационного баланса.

в)П. 3. ст.225 ГК РФ: По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

г) Ст. 373  ТК РФ:  При недостижении общего согласия по результатам консультаций работодатель по истечении десяти рабочих дней со дня направления в выборный орган первичной профсоюзной организации проекта приказа и копий документов имеет право принять окончательное решение, которое может быть обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда.

Судьей в деле был задан вопрос:

«Если новым законом не установлено пресекательных сроков, то, как же тогда наказывать тех лиц, которые вовремя не стали на миграционный учет, ведь когда-то стать на него они, тем не менее, должны»?

Повторюсь, никто не хочет свести к нулю надзорные функции государства. В усложнившемся мире, учитывая вполне весомую  угрозу терроризма, каждая нация вправе установить определенный порядок пребывания на своей территории иностранных граждан. Но почему же раз за разом возвращаться к нашему прошлому, насыщенному пониманием закона, в первую очередь как карательного инструмента?

Имеющаяся законодательная основа регулирования миграционных отношений не в полной мере соответствует международным стандартам, характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран.

Положения актов миграционного законодательства должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него есть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке следует совершать при и после перемещения  через  границу. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Трое суток – это очень короткий срок,  поэтому он должен быть увеличен. Давайте поставим себя на место вновь пребывающих иностранных граждан: необходимо адаптироваться в новом месте, привести себя в порядок и т.д. Нередки случаи также, когда до места своего пребывания иностранец добирается несколько суток, при этом надзорный орган начинает свой отсчет  с даты  въезда на территорию РФ, указанной в миграционной карте.  По их спорному мнению получается, что иностранец еще и не доехал, допустим, до Владивостока, а уже нарушил российский закон.

Предлагаю внести изменения  в формулировку статьи, изложив ее в следующей редакции:

 Иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет  по месту пребывания в течение семи дней со дня прибытия в место пребывания.

При этом необходимо четко  указать в законе положение о том, что иностранный гражданин не может быть привлечен к административной ответственности,  если он в течение указанного срока предъявил принимающей стороне документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве, а также миграционную карту, но принимающая сторона   просрочила.