Совершенствование попечительства
Принятый в конце апреля Федеральный закон № 48-ФЗ не только объединил в себе все существовавшие ранее нормы, посвященные опеке и попечительству, но и ввел целый ряд новых институтов. Плюсы и минусы нового Закона специально для читателей газеты «эж-ЮРИСТ» анализирует заслуженный юрист РФ, к.ю.н., судья Верховного Суда РФ в отставке, профессор кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений Таисия Прокофьевна ЕВДОКИМОВА.
Защита и поддержка

     Необходимость принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве» назрела давно. Правовое регулирование опеки и попечительства не составляло единого правового института и осуществлялось нормами гражданского и семейного права, а в отношении жилого помещения — еще и нормами жилищного права.

     Проблемы детей, лишившихся попечения родителей, на протяжении многих лет остаются острыми и требуют коренного пересмотра опеки и попечительства как одной из основных форм устройства таких детей. Безвозмездность осуществления опеки и попечительства являлась сдерживающим фактором устройства детей под опеку или попечительство и приводила к тому, что даже близкие родственники ребенка в силу недостаточной обеспеченности их самих и незначительности сумм пособий, выплачиваемых государством на детей, находящихся под опекой или попечительством, не могли принять ребенка в свою семью. Все формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, в том числе их передача под опеку или попечительство, а также осуществление опеки и попечительства над недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами нуждались в более существенной государственной поддержке.

     Разрозненность норм, регулирующих передачу детей и названных лиц под опеку и попечительство, не обеспечивала надежную защиту их прав и законных интересов, особенно их имущественных прав. Достаточно сказать, что все вопросы, связанные с совершением опекуном или попечителем сделок с имуществом, принадлежащим подопечным, и распоряжением доходами и средствами, принадлежащими подопечным (как несовершеннолетним, так и недееспособным или ограниченно дееспособным), регулировались правилами одной ст. 37 Гражданского кодекса РФ. При этом подопечные не были реально защищены от злоупотреблений со стороны опекуна или попечителя при распоряжении их имуществом.

     С 1 января 2008 г. произошло реформирование системы органов опеки и попечительства. Если ранее функции указанных органов были возложены на органы местного самоуправления, то в настоящее время эти функции государственного значения выполняют органы субъектов Российской Федерации, что должно привести к повышению роли и значения органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных.

     Новые возможности, права и обязанности

     В связи со вступлением в законную силу названного Закона (с 1 сентября 2008 г.) существенно изменяются основы осуществления опеки и попечительства. Новым Законом введены новые положения и правила, в частности:

     возможность заключения с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки или попечительства на возмездной основе;

     преимущественное право бабушки и дедушки, родителей, супругов, совершеннолетних детей, совершеннолетних внуков, братьев и сестер совершеннолетнего подопечного, а также бабушки и дедушки, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетнего подопечного быть его опекунами или попечителями перед всеми другими лицами;

     назначение опеки или попечительства по совместному заявлению родителей на период, когда они по уважительным причинам не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием в качестве опекуна конкретного лица;

     право единственного родителя сделать соответствующее распоряжение, определив на случай своей смерти опекуна или попечителя путем подачи заявления в орган опеки и попечительства;

     возможность назначения нескольких опекунов одному подопечному;

     упрощенный порядок предварительной опеки или попечительства в случае, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя;

     назначение попечителя в отношении несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста 14 лет, по заявлению такого несовершеннолетнего с указанием конкретного лица.

     Определены права и обязанности опекунов и попечителей, предусмотрена передача опекунам или попечителям имущества подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, в трехдневный срок с момента возникновения их прав и обязанностей, а также порядок составления такой описи. Установлены порядок, правила и сроки представления опекуном или попечителем отчета о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении данным имуществом с приложением соответствующих документов. Предусмотрены основания отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей и прекращения опеки и попечительства.

     В главе 4 Закона определен правовой режим имущества подопечных, подробно регламентированы правила распоряжения опекуном или попечителем имуществом подопечных, порядок и сроки выдачи органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение опекуном или попечителем действий и сделок, затрагивающих имущественные права подопечного. Впервые определены правила пользования опекуном или попечителем имуществом подопечного с предоставлением органу опеки и попечительства права досрочно прекратить пользование этим имуществом при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном или попечителем имущественных прав и интересов подопечного.

     Особое внимание в Законе уделено правилам безвозмездного пользования опекуном или попечителем жилым помещением, принадлежащим подопечному. Закон оберегает жилое помещение подопечного и ограничивает условия безвозмездного пользования им опекуном или попечителем, допуская такое использование только в порядке и на условиях, предусмотренных законом, по просьбе опекуна или попечителя, добросовестно исполняющих свои обязанности, и при условии удаленности места жительства опекуна или попечителя, а также наличия других исключительных обстоятельств. Это сделано как в целях сохранности жилого помещения подопечного, которое может быть передано в возмездное пользование с получением им доходов, так и в целях предотвращения принятия подопечного под опеку или попечительство в корыстных целях — для безвозмездного пользования принадлежащим ему жилым помещением.

     Значительную роль в охране имущественных прав подопечных должны сыграть введенные ст. 25 Закона новые правила об ответственности опекунов и попечителей: по сделкам, совершенным от имени подопечных; за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного; за ненадлежащее исполнение опекуном или попечителем обязанностей по охране и управлению имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и др.).

     С точки зрения гарантий прав лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, важным является закрепленное в Законе правило, согласно которому если такому лицу в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления данного лица (так было и ранее), а в отношении несовершеннолетнего гражданина орган опеки и попечительства исполняет указанные обязанности со дня выявления в соответствии со ст. 122 СК РФ факта отсутствия родительского попечения (новое правило). В этих случаях орган опеки и попечительства несет такую же ответственность, как и опекун или попечитель.

     Усилена роль судебной защиты по вопросам, связанным с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Предусмотрено обжалование в судебном порядке актов органов опеки и попечительства:

     - о назначении и об отказе в назначении опекуна или попечителя;

     - о выдаче или отказе в выдаче предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделок и других действий, существенно затрагивающих имущественные права подопечных;

     - об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об отстранении их от исполнения таких обязанностей.

     Законом установлено, что подопечный вправе обжаловать в орган опеки и попечительства действия или бездействие опекунов или попечителей. Такое право не ограничено каким-либо возрастом подопечного.

     Кроме того, в Закон включена глава, посвященная формам государственной поддержки опеки и попечительства.

     Неточности и ошибки

     Большое значение Закона в совершенствовании правового регулирования вопросов установления, осуществления, прекращения опеки и попечительства, в усилении защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, а также недееспособных и ограниченно дееспособных граждан, в определении правового режима их имущества и охране их имущественных прав очевидно и бесспорно, однако нельзя не отметить, что он недоработан, имеет неточности, несогласованность норм и даже правовые ошибки. Приведем лишь некоторые из них.

     1 В ч. 2 ст. 13 Закона содержится ссылка на часть 4 ст. 445 ГК РФ вместо пункта 4 данной статьи. Это правовая ошибка. В Федеральном законе от 24.04.2008 № 49-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» при внесении изменений в Семейный кодекс РФ и включении в него нормы, аналогичной ч. 2 ст. 13 Закона, такой ошибки нет.

     2 В части 1 ст. 14 Закона указано, что установление опеки и попечительства допускается по договору об осуществлении опеки и попечительства (в том числе по договору о приемной семье, а также в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, и по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). При такой диспозиции правовой нормы законодательная техника обязывает указать, в каких случаях (во всех или в конкретных либо в одном случае) допускается заключение данного договора. Однако таких указаний эта норма не содержит. Лишь в ч. 2 вышеуказанной статьи обозначено, что опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно. Из этого следует, что договор об осуществлении опеки и попечительства заключается в случае осуществления опеки на возмездных условиях. Допускается ли заключение такого же договора в случае безвозмездного осуществления опеки и попечительства, из Закона выяснить невозможно.

     3 Несогласованность ч. 2 ст. 14 и ч. 2 ст.16 Закона. Частью 2 ст. 14 Закона установлено правило, согласно которому в случае издания органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя на возмездных условиях этот орган обязан заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства. Если орган опеки и попечительства необоснованно уклоняется от заключения такого договора, то опекун или попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, предусмотренные ч. 4 ст. 445 ГК РФ (следует читать «п. 4 ст. 445 ГК РФ»).

     В силу п. 4 ст. 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Отсюда следуют два правила: в указанном случае заключение договора об осуществлении опеки и попечительства для органа опеки и попечительства является обязательным, опекун или попечитель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этого органа заключить такой договор.

     Частью 2 ст. 16 Закона установлено совсем другое правило, а именно: «...орган опеки и попечительства исходя из интересов подопечного вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях». Если сравнить положения ч. 2 ст. 14 с положениями ч. 2 ст. 16 Закона, то налицо несогласованность, коллизия правовых норм, поскольку по правилам первой нормы орган опеки и попечительства обязан заключить договор, а по правилам другой нормы он вправе это сделать, а, следовательно, не обязан.

     4 Правило, предусмотренное ч. 4 ст. 21 Закона, не согласуется с правилами ст. 168 ГК РФ и не в полной мере отвечает интересам подопечного. В силу ч. 4 ст. 21 Закона при обнаружении опекуном или попечителем факта заключения без предварительного разрешения органа опеки и попечительства от имени его подопечного договора, затрагивающего осуществление его имущественных прав, он обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного.

     Между тем при заключении опекуном или попечителем от имени подопечного договора по распоряжению его имуществом без предварительного согласия органа опеки и попечительства, когда такое согласие требуется, имеет место нарушение п. 2 ст. 37 ГК РФ (с 1 сентября 2008 г. — ст. 21 Закона), в связи с чем такой договор по правилам ст.168 ГК РФ является ничтожной сделкой. Судебная практика придерживается твердой позиции, в соответствии с которой сделка, совершенная опекуном или попечителем по распоряжению имуществом (в том числе квартирой), принадлежащим подопечному, без согласия органа опеки и попечительства является недействительной.

     Последствия расторжения договора и признания его недействительным не одинаковы. Во-первых, ничтожная сделка недействительна с момента ее заключения, она не порождает никаких прав и обязанностей, а договор считается расторгнутым только с момента вступления в законную силу решения суда, которым он расторгнут. До этого момента договор имеет юридическую силу, а стороны сохраняют возникающие из него права и обязанности. Во-вторых, требование о признании сделки ничтожной или о применении последствий такой сделки вправе предъявить любое заинтересованное лицо, а требование о расторжении договора — только стороны данного договора и органы, имеющие по закону право предъявлять требования в защиту прав и интересов других лиц. Закон обязал орган опеки и попечительства предъявить указанный иск, не указав о правах иных лиц на предъявление иска.

     Как в случае признания договора недействительным, так и при его расторжении у подопечного, чье имущество было незаконно отчуждено опекуном или попечителем, возникает право на получение платы за пользование этим имуществом, но при недействительности договора такое право возникает с момента заключения договора, а при расторжении договора – только со дня вступления в законную силу решения суда, которым договор расторгнут. Таким образом, установив правило о расторжении договора вместо признания его недействительным, Закон тем самым лишил несовершеннолетнего права на получение с опекуна или попечителя либо с приобретателя незаконно отчужденного имущества платы за пользование данным имуществом в период со дня заключения договора до момента вступления в законную силу решения суда о его расторжении. Если срок рассмотрения дела в суде будет длительным, то этот период будет продолжительным, а убытки — значительными (например, при незаконном отчуждении квартиры подопечного).

     5 Несогласованность ч. 6 ст. 19 и ч. 1 ст.21 Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 21 опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок, указанных в данной норме, в том числе сделок по передаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование. В то же время согласно ч. 6 ст. 19 опекун не вправе заключать договор о передаче имущества подопечного в пользование, а попечитель не вправе давать согласие на заключение такого договора, если срок пользования имуществом превышает пять лет. Его заключение на срок более чем пять лет допускается в исключительных случаях с предварительного разрешения органа опеки и попечительства при наличии обстоятельств, свидетельствующих об особой выгоде такого договора, если федеральным законом не установлен иной предельный срок. Следовательно, по одной норме передача имущества подопечного в пользование не допускается без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, а по другой — допускается, если срок передачи имущества в пользование составляет менее пяти лет. Необходимо соответствующее уточнение.

     6 Глава 7 Закона «Государственная поддержка опеки и попечительства» содержит всего одну статью (ст. 32), недостаточно разработана, формы государственной поддержки не конкретизированы. Глава не содержит гарантий осуществления такой поддержки.

     Есть мнение

     В выступлении на церемонии инаугурации Президент России Дмитрий Медведев заявил, что придает особое значение фундаментальной роли права, на котором основывается наше государство и гражданское общество, и поставил задачу добиться истинного уважения к закону, преодолеть правовой нигилизм, который серьезно мешает современному развитию. Выполнение этой задачи во многом зависит от четкости, ясности и понятности принимаемых законодательных актов. Принятие недоработанных законов, содержащих несогласованные между собой правовые нормы, не содействует устранению правового нигилизма. Законодательному органу — Государственной Думе РФ, подготовившей проект Федерального закона «Об опеке и попечительстве», в целях реализации поставленной Президентом России задачи можно было бы ввести в практику предварительное опубликование для обсуждения проектов законов, имеющих большое значение для гражданского общества.