Резервирование земельных участков
В план работы Госдумы на осеннюю сессию включен представленный Правительством РФ законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Однако пристальный анализ Проекта вызывает ряд вопросов и опасений.
 Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах. Резервирование должно представлять собой весьма деликатный инструмент. Между тем согласно Проекту резервирование — инструмент весьма грубый. Объективно говоря, Проект будет способствовать не сбалансированию частных и общественных интересов, а административному переделу недвижимости.

     Запрет на распоряжение

     Понятие «резервирование» необоснованно расширено: наряду с ограничением на использование в него включен также запрет на распоряжение. Смена собственника участка никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы. Ведь требования и ограничения по использованию участка в равной степени обязательны для всех.

     Результатом такого нововведения станет административное манипулирование рынком. Администрации даруется право произвольного резервирования участков (до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43-3 ЗК РФ1).

     «В решении о резервировании земельных участков устанавливаются … перечень ограничений прав, необходимых для достижения целей резервирования» (п. 1 ст. 43-3 ЗК РФ, п. 8 ст. 1 Проекта). Согласно этой норме каждое решение о резервировании превращается в юридическое действие с произвольным содержанием. Это подтверждает и норма Проекта о том, что проводится государственная регистрация не «резервирования», а неопределенных «ограничений прав» (п. 1 ст. 43-3 ЗК РФ). Например, в одном и том же случае такое решение может запрещать распоряжение резервируемым объектом, а может и не запрещать его. Это создает условия для административного манипулирования правами собственников.

     Произвольность резервирования

     Норма проекта о том, что до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43-3 ЗК РФ), представлена как исключение. На самом деле она устанавливает правило: право администрации принимать решение о резервировании абсолютно произвольно.

     Вызывает удивление тот факт, что проект дает «вторую жизнь» правовому институту «решения о предварительном согласовании места размещения объекта». Этот сохранившийся с советского времени административный способ предоставления земельных участков является заведомо коррупционным; согласно Градостроительному кодексу он фактически прекращает свое существование с 1 января 2010 г. Проект не устанавливает таких временных ограничений. Напротив, возможность произвольного предоставления участка дополняется правом администрации произвольно создавать новый участок, резервируя и изымая для его создания чужие участки. Таким образом, создается инструмент «законного» административного передела недвижимого имущества.

     Делегирование полномочий по определению Порядка и сроков подготовки решения о резервировании органам исполнительной власти и местного самоуправления нарушает многие конституционные требования: об ограничении прав граждан только федеральным законом (ч. 3 ст. 55); о правовых основах единого рынка и др. (п. «в», «е», «ж» ст. 71 Конституции РФ).

     Закон должен содержать ясную норму о том, является ли регистрация обременений на недвижимость обязательной, и о том, с какого момента решение об обременении вступает в силу — с момента опубликования (это было бы правильным) или с момента регистрации в ЕГРП. Проект в данном вопросе создает недопустимую неопределенность — формулировка п. 3 ст.43-6 означает, что регистрация в ЕГРП решения о резервировании не является обязательной.

     Произвольные запреты на выкуп

     По действующему законодательству зарезервированные застроенные участки собственники зданий, предприятий выкупить не могут. Поэтому возможность для администрации зарезервировать любой участок на основании своего произвольного решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43-3 ЗК РФ) означает установление столь же произвольных запретов на переоформление участков в собственность.

     Для запрета на приватизацию теперь нет необходимости резервировать земельные участки, предназначенные и отведенные для перспективного развития морских и речных портов, аэропортов, — достаточно факта «предназначения» и «отведения» (новая редакция абз. 6 п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации»).

     Без возмещения ущерба

     Поскольку «резервирование … допускается исключительно в связи с запланированным изъятием…» (п. 3 новой ст. 43-1 ЗК РФ, п.8 ст. 1 Проекта), решение в отношении резервирования участка фактически есть решение именно об изъятии. Результатом его будет снижение стоимости недвижимости. Тем не менее Проект не содержит норм о возмещении собственникам и землевладельцам ущерба, вызванного непосредственно резервированием. Согласно Проекту «если земельный участок … изъят … для государственных или муниципальных нужд, убытки, причиненные резервированием земельных участков, подлежат включению в состав убытков, причиненных изъятием (выкупом) земельного участка» (п. 2 ст. 43-6 ЗК РФ). Если же администрация зарезервировала частную собственность «про запас», но не провела изъятие, то никакого возмещения Проект не предполагает. Следует учесть, что решение о резервировании может быть продлено или вновь принято в связи с произвольным предоставлением участка посредством предварительного согласования места размещения объекта.

     Такое положение открывает для администрации возможность безнаказанно манипулировать правами на недвижимость частных лиц. Изложенная схема возмещения противоречит норме Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении, которое должно предшествовать решению об изъятии прав (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

     Исходя из текста Проекта возмещение «убытков, причиненных изъятием (выкупом) земельного участка» (ч. 2 ст. 43-6 ЗК РФ) также предполагается после факта изъятия: слово «причиненных» означает, что изъятие уже произошло. Это также противоречит норме ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о предварительном возмещении.

     В случае резервирования собственник здания, имущественного комплекса, арендующий земельный участок, самим актом резервирования лишается каких-либо прав на участок (п. 1 ч. 4 ст. 1 Проекта). В результате при расчете ущерба от резервирования и изъятия не будут учтены потери собственника здания в результате лишения его права пользования участком, что противоречит Конституции РФ (ст. 2; 18; п. 3 ст. 35; п. 3 ст. 55).

     Проект обходит вопрос о том, что должно браться в расчет при оценке ущерба от резервирования. По сути, данный вопрос отдан на откуп исполнительной власти, чем создаются условия для ущемления прав землепользователей. Из предыдущих версий проекта известно намерение исполнительной власти брать в расчет только стоимость резервируемой и подлежащей выкупу «части» участка. Это заведомо некорректный ход, поскольку указанная «часть» вообще не имеет рыночной стоимости. Речь должна идти об уменьшении рыночной стоимости всего объекта недвижимости, включая весь участок. Таким образом, отсутствие норм о принципах оценки ущерба от резервирования нарушает конституционную норму о равноценном возмещении (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

     Сегодня лицо, в пользу которого было принято решение, по истечении срока действия решения о предварительном согласовании имеет право требовать возмещения понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании. Поправка в п. 8 ст. 31 ЗК РФ исключает слова «независимо от продления срока…». Это создает условия для административного произвола.

     Иные недостатки проекта

     Орган исполнительной власти или орган местного самоуправления наделяется правом «обеспечить подготовку … кадастрового учета … частей земельных участков … подлежащих резервированию» (новый п. 1 ст. 43-3 ЗК РФ). В сочетании с нормой той же статьи о том, что до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43-3 ЗК РФ), это означает право администрации произвольно «обрезать» участок без учета мнения частного собственника участка и/или собственника расположенной на участке частной недвижимости, и даже без ведома последнего.

     Проект фактически подменяет правовое регулирование землепользования административным. Рассмотрим следующий пассаж: решением о резервировании может быть предусмотрен «запрет на установление ограничений прав … на изменение целевого назначения или разрешенного использования земельного участка…» (ч. 1 ст. 43-5 ЗК РФ). Проще говоря, отменяется право землепользователя на самостоятельный, без дополнительных разрешений и согласований, выбор разрешенного использования земельного участка. Данная норма очевидным образом противоречит требованиям Градостроительного и Земельного кодексов: резервирование ставится выше территориального (правового) зонирования и подменяет процедуру перевода земель из одной категории в другую (изменение целевого назначения). Это подтверждают и совсем неправовые процедуры, точнее, их отсутствие в законопроекте: установление порядка подготовки решения о резервировании делегировано органам исполнительной власти и местного самоуправления.

     Проектом вводится «запрет на осуществление иных улучшений на земельном участке, если эти названные действия противоречат целям резервирования земельных участков». «Лицо, нарушившее [эти] требования … обязано за свой счет привести земельный участок в состояние на день принятия решения о резервировании» (п. 1 и 3 новой ч. 1 ст. 43-1 ЗК РФ). Такая формулировка позволяет применять к землепользователям санкции произвольно — за неопределенные «действия» и вне связи с их результатом. Необоснованным представляется и последнее из изложенных требований. На основании этой нормы от землепользователя могут потребовать восстановить снесенный разрушенный цех, барак. На наш взгляд, достаточно было бы требования устранить то, что мешает реализации целей резервирования.

     Запрет резервирования земель, изъятых из оборота (п. 2 ст. 43-1 ЗК РФ, п. 8 ст.1 Проекта), не имеет рационального объяснения. Изъятыми из оборота сегодня могут быть самые различные земли, в том числе произвольно относимые постановлениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления к особо охраняемым территориям (ч. 1 ст.94), закрытые административно-территориальные образования (п. 7 ч.4 ст. 27 ЗК РФ). Неизбежно возникновение коллизии между интересами различных уровней власти и местного самоуправления. Например, муниципалитет, не заинтересованный в прокладке на своей территории государственного объекта инфраструктуры, сможет заблокировать проект, объявив территорию изъятой из оборота. Аналогично могут поступать и органы государственной власти в отношении муниципальных проектов инфраструктуры.

     Ущерб от такой коллизии будет нести как все общество, так и все большее число частных собственников — из-за изъятия из оборота частных земельных участков.

     1 Ссылки даются на вносимые Проектом новые пункты и статьи федеральных законов.