Разрешить нельзя запретить
 На недавней встрече с представителями бизнеса Президент России В. Путин высказался за максимально либеральное решение вопроса о выкупе застроенных земельных участков. Вскоре после этого Минэкономразвития РФ представило в Правительство РФ доработанный законопроект о новых условиях выкупа таких участков и аренды государственных земель. Вопреки ожиданиям проект мало в чем изменился по сравнению с предыдущей версией, о которой мы уже писали («Пороки переоформления прав на землю», «эж-Юрист» № 18, 2005 г.).
Суть внесенных изменений: снижение цены выкупа для участков под некоторыми видами объектов в два раза (2,5% от кадастра) и увеличение для других видов в сорок раз (100% от кадастра); крайнее усложнение и без того непростой процедуры выкупа. Результатом этих и иных новаций будет либо невозможность выкупа застроенного участка и «выдавливание» собственников строений в бесправные земельные арендаторы, либо удорожание «услуг» чиновников, которые вправе по своему усмотрению выбрать место для запятой в знаменитой фразе «Разрешить нельзя запретить».

     Старые пороки

     Напомним о сохранившихся в новой версии проекта нормах, которые иначе, как пороками, назвать трудно. Исключается норма о действии ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 1 проекта). Собственникам зданий, сооружений и предприятий, которые сегодня имеют право постоянного (бессрочного) пользования соответствующими земельными участками, навязывается обязанность заключения гражданско-правового договора аренды или купли-продажи. Если такие договоры не будут заключены до 01.01.2008, «нарушителей» ждут штрафы, которые могут налагаться неограниченное количество раз. Новая редакция п. 2 ст. 7.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях (название этой статьи «Неправомерное использование земельного участка») гласит: «Невыполнение требований о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком влечет наложение административного штрафа на юридических лиц и граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в размере от двухсот до тысячи минимальных размеров оплаты труда» (ст. 5 проекта).

     Между тем фактическая отмена имеющегося сегодня у юридических лиц права постоянного (бессрочного) пользования противоречит основам конституционного строя РФ (ст. 2; ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). Также неконституционно и понуждение к заключению договора. В Определении Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 № 512-О сказано: «…возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора… при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора».

     В условиях активного противодействия чиновников выкупу участков для собственника здания или предприятия исполнение требования об обязательном переоформлении зачастую означает только земельную аренду. Имеющееся у лица бессрочное и безусловное право пользования заменяется на аренду, которая означает нечто прямо противоположное: право пользования участком, ограниченное сроком и условиями договора. При этом очевидны как кабальность (ст. 179 ГК РФ) такого договора — вследствие невозможности перенести здание, так и неограниченная возможность любого административного произвола условиями такого договора. Так, согласно типовому договору аренды земельного участка в Санкт-Петербурге «Арендодатель [администрация города] вправе в бесспорном и одностороннем порядке отказаться от исполнения Договора в случае принятия… решения о предоставлении участка под капитальное строительство, что влечет расторжение Договора. Уведомление об отказе от исполнения Договора направляется арендатору за 30 дней до расторжения Договора» (п. 6.4 Типового договора). Таким образом, насильственная замена права постоянного (бессрочного) пользования на земельную аренду есть фактическое лишение прав собственности на недвижимость или окончательная подготовка к такому лишению.

     Сохранена в проекте цена выкупа в 100% кадастровой оценки для городов с населением свыше трех миллионов человек, т. е. для Санкт-Петербурга и Москвы. Для Санкт-Петербурга это более 1 млн долл., а для Москвы более 3 млн долл. за 1 га, т. е. цена запретительно высокая. Названные 100% составлены из двух частей: 20% — за «неполноценное» право собственности, без права на реконструкцию и строительство, и 80% — за снятие этого запрета (п. 5 и 7 ст. 1 и п. 1 ст. 2 проекта). Такая схема вводит фактический налог на реконструкцию и на улучшение земельных участков, который блокирует благоустройство территории городов. С юридической точки зрения этот запрет противоречит целому ряду норм Конституции РФ (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35, ст. 36, ч. 2 ст. 55).

     Новые барьеры для выкупа

     Главной новацией последней версии проекта стало введение разграничения частных объектов недвижимости по видам, для которых установлены различные цены выкупа. Эти новации таковы:

     2,5% от кадастровой стоимости для участков, на которых расположены:

     • приватизированные здания, строения, сооружения;

     • здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности граждан и не предназначенные для целей, связанных с предпринимательской деятельностью;

     • участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства и находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения у граждан, использовавших право на однократное получение в собственность земельных участков, находившихся в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении.

     100% от кадастровой стоимости:

     • для Москвы и Санкт-Петербурга (20% за «неполноценное» право плюс 80% за снятие запрета на реконструкцию);

     • для участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности граждан и предназначенных для целей, связанных с предпринимательской деятельностью;

     • для участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности юридических лиц, кроме перешедших в частную собственность в результате приватизации, независимо от предназначения;

     произвольная цена выкупа, установленная законами субъектов Российской Федерации для приобретения прав на иные земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении.

     Даже простое перечисление «ценовых» новаций заставляет усомниться в том, что действительной целью проекта является заявленное в пояснительной записке к проекту «значительное снижение стоимости выкупа», которое должно привести «к росту капитализации рынка земли и недвижимости, а также к росту капитализации предприятий».

     Посмотрим на эти нормы более внимательно. Цена в 2,5% распространяется на выкуп находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков: «на которых расположены здания, строения, сооружения, право частной собственности на которые возникло в силу их отчуждения из государственной или муниципальной собственности; на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности граждан и не предназначенные для целей, связанных с предпринимательской деятельностью… Иные лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают земельные участки по кадастровой стоимости земельного участка» (новые п. 1-1 и 1-2 ст. 36 Земельного кодекса РФ, далее — ЗК РФ, п. 5 с. 1 проекта).

     Несмотря на явную ущербность юридической техники в приведенных нормах (сначала говорится об объектах, затем о субъектах), из них ясно, что земельные участки, на которых здания, строения, сооружения возведены после момента приватизации, придется выкупать за 100% кадастровой стоимости, т. е. в 40 раз дороже, чем участки под приватизированными зданиями. Такое разграничение юридически ничем не обосновано. Непонятно, по какой причине лицо, построившее «с нуля» здание или предприятие «наказывается» сорокократным удорожанием выкупа по сравнению с тем, кто получил здание или предприятие при приватизации. Непонятно также, столь высокая цена выкупа будет распространяться и на все будущие строения, которые будут построены на государственной или муниципальной земле.

     Указанные нормы противоречат экономической логике, явным образом ущемляют права инвесторов. Также «анти-экономична» ценовая сегрегация граждан по принципу предназначения здания для предпринимательской или не предпринимательской деятельности. Общепринятая в современном мире экономическая теория рассматривает всю недвижимость как объекты, обеспечивающие предоставление услуг независимо от их назначения: в одном случае эти услуги получает фирма, в другом — домохозяйство. Иначе говоря, разделение на две эти категории в процессе формирования юридически единого объекта недвижимости является необоснованным, тормозит предпринимательскую деятельность, создает условия для произвольных административных решений.

     Разделение объектов на «старые», полученные при приватизации, и «новые», построенные после нее, создает очень большие проблемы для выкупа земельных участков предприятий. Для всех действующих предприятий такое разделение затруднит подготовку земельного участка в степени, пропорциональной их экономической активности. Чем эффективнее работает предприятие, тем больше на его территории вновь простроенных объектов недвижимости, за земельные участки под которыми придется платить сорокократную цену выкупа. Более того, буквально все предприятия будут поставлены перед жестким требованием чиновников доказать «приватизационное» происхождение каждого здания, сарая, дымовой трубы или трансформаторной будки.

     Сделать это будет непросто, а зачастую и невозможно: некоторые крупные предприятия приватизировались лишь на основании обобщенных данных бухгалтерского учета, в процессе массовой приватизации пообъектного учета приватизируемого имущества зачастую не проводилось. Согласно действующему законодательству предприятия имеют право выкупить именно тот участок, который находится у них в пользовании на основании Плана приватизации (п. 1 ст. 36 ЗК РФ, п. 1 ст. 6 ФЗ о регистрации прав на недвижимое имущество). Уже четыре года действует Постановление Правительства РФ от 07.08.2002 № 576, утвердившее «Правила распоряжения земельными участками…», где в нарушение указанных норм, равно как и ФЗ «О приватизации…» (п. 1 ст. 16), установлены дополнительные требования о представлении документов государственной регистрации всех сооружений на участке предприятия. Это положение Правил не только серьезно усложняет, затягивает и удорожает процесс выкупа, но и создает условия для административных злоупотреблений (см. статью «Кто создает условия для системной коррупции?», «эж-ЮРИСТ» № 8, 2006 г.). Тем не менее, несмотря на административное противодействие, при сегодняшнем законодательстве выкупить участок предприятия по суду возможно. Например, ОАО «Завод Нижегородский Теплоход» выиграл дело против министерства имущественных отношений Нижегородской области (дело № А43-2670/03-9-149 от 24.04.03 в Арбитражном суде Нижегородской области). Тезис этого Министерства о том, что могут быть приватизированы только земельные участки под приватизированными объектами недвижимости, судом признан ошибочным. Как видно из текста проекта, этот незаконно установленный Правительством порядок новый проект делает частью Закона. После его вступления в силу решение суда по делу, подобному описанному выше, будет невозможным.

     Трудновыполнимое требование о госрегистрации каждого объекта на территории предприятия, неправомерно введенное тем же Постановлением Правительства № 576, ставится обязательным: «К заявлению прилагаются документы, …в том числе документы, свидетельствующие о возникновении права собственности на здания, строения, сооружения, расположенные на земельном участке» (дополнение к п. 5 ст. 36 ЗК РФ, п. 5 ст. 1 проекта). Это явным образом усложняет процедуру выкупа. Между тем, представители бизнес-сообщества давно предлагают возможное решение. Достаточно восстановить необоснованно отмененные нормы Указа Президента РФ от 16.05.97 № 485. В частности, о том, что земельный участок предоставляется в фактических границах, существовавших на дату утверждения плана приватизации (п. 2 Указа). Следует лишь уточнить, что для выкупа необходимо и достаточно представить справку учреждения юстиции о том, что на заявленном к выкупу участке не зарегистрированы объекты недвижимости, принадлежащие третьим лицам.

     Запрет выкупа для арендаторов

     Проект умалчивает о праве на выкуп участков в отношении собственников зданий, арендующих земельные участки. Сегодня это равносильно запрету на выкуп участков для большинства собственников зданий и предприятий. Проблема была создана Постановлением Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 24.03.2005 № 11, который установил, что те собственники строений, которые после выхода Земельного кодекса реализовали свое исключительное право на переоформление, выбрав аренду, не вправе выкупать участки (см. статью «Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков», «эж-ЮРИСТ» № 24, 2005 г.). Очевидно, что решение Пленума прямо нарушает федеральные законы о приватизации, где сказано, что договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа (ч. 3 ст. 28). Нарушает Земельный кодекс, где есть норма об «исключительном» праве выкупа, т. е. праве, принадлежащем только данному лицу, но никак не об «однократном» праве (ч. 1 ст. 36 ЗК РФ). В Постановлении столь же произвольно объявлено, что нормы о приватизации на выкуп участка не распространяются. В такой ситуации авторы проекта из Минэкономразвития отказались продублировать в Земельном кодексе уже действующую норму Закона о приватизации. Такое молчание нельзя расценить иначе, как подтверждение того, что экономическое ведомство не желает приватизации земли и создания полноценных единых объектов недвижимости.

     Ущемление прав арендаторов

     Проект сохраняет норму прежней версии о том, что при резервировании арендованного участка землепользователь без какой-либо компенсации лишается всяких прав на этот земельный участок (п. 4 ст. 1 проекта).

     Устанавливаются новые нормы, ущемляющие права земельных арендаторов. Так, вводятся обязательные требования к размерам годовой арендной платы за земельные участки, вводя нормы, дискриминационные для части арендаторов. Для арендаторов земельных участков, если эти участки не прошли процедуру разграничения земель, размер годовой арендной платы не должен превышать двух процентов кадастровой стоимости. В то же время по тем участкам, которые оказались оформленными в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или в муниципальную собственность, арендная плата будет устанавливаться собственником произвольно, без каких-либо ограничений (дополнение в п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» п. 2 ст. 2 проекта). Это означает, что по совершенно искусственному основанию, в абсолютно идентичных обстоятельствах одни собственники строений и арендаторы участков будут платить арендную плату до 2%, а другие — плату, произвольно установленную формальным административным собственником земли.

     Напомним, что с 20.04.2006 вступил в силу Федеральный закон № 53-ФЗ, отменивший действие ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», установив новые принципы разграничения государственных земель. Если по прежнему Закону о разграничении участки, занятые приватизированным недвижимым имуществом, подлежали разграничению, то по новому Закону № 53-ФЗ участки, застроенные приватизированными объектами, к числу разграничиваемых не отнесены.

     Сегодня Земельный кодекс устанавливает некоторые, хотя и неопределенные ограничения возможного произвола при установлении арендной платы за землю: «Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации» (п. 4 ст. 22 ЗК РФ). Но именно эту норму новый проект МЭРТа из Земельного кодекса исключает (п. 3 ст. 1 проекта). Это открывает широкие возможности для навязывания со стороны администрации собственникам строений и предприятий кабальных условий (ст. 179 ГК РФ) земельной аренды. Произвольное увеличение арендной платы за застроенные земельные участки, равно как и возможность включения в такие договоры любых иных условий, легко станет инструментом «выжимания» собственников строений с земельных участков. Это создает условия для административного передела частной недвижимости.

     Проект содержит новые и весьма серьезные ограничения прав арендаторов земельных участков. Во-первых, это запрет переуступки прав долгосрочной аренды без разрешения чиновника. Введенные Земельным кодексом в 2001 году нормы о защите прав аренды на срок более пяти лет были по достоинству оценены бизнесом. При всех недостатках земельной аренды по сравнению с собственностью на участок она стала несколько более защищена. Облегчились сделки по продаже частного здания, предприятия на арендованном участке: в отношении участка права аренды переходят к новому собственнику без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления (п. 5 ст. 22 ЗК РФ). Проект Минэкономразвития указанную норму меняет на противоположную: «без согласия» заменяется на письменное согласие арендодателя (п. 3 ст. 1 проекта).

     Во-вторых, вводится полный запрет переуступки прав аренды на участки, не занятые зданиями, строениями, сооружениями. «Переуступка прав и обязанностей по договору аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не занятых зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности арендатора, внесение прав по такому договору аренды в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, а также передача названных прав в залог не допускается» (изменения п. 5 ст. 22 ЗК РФ, п. 3 ст. 1 проекта).

     Помимо очевидного ущемления прав арендатора, указанная норма имеет еще один — скрытый — смысл. Она дает основание чиновнику произвольно «обрезать» границы участка, предоставленного, например, приватизированному предприятию, вплоть до пресловутого «отпечатка» на земле зданий и сооружений. Такой подход расширяет возможности произвольных административных решений как при согласовании/запрете переуступки прав на застроенный арендуемый участок, так и при попытке его выкупа.

     Выводы и предложения

     Все перечисленные ценовые и иные барьеры крайне затрудняют выкуп участков, оставляя собственникам строений единственный выход — земельную аренду. А она, как показано, никаких прав собственнику строения не гарантирует. Вывод очевиден: под видом переоформления прав на землю частным собственникам недвижимости навязывается земельная аренда, которую легко использовать для административного передела недвижимости.

     Мы уже писали ранее о необходимости конституционного решения проблемы дооформления прав собственности на недвижимость. В связи с чрезвычайной их важностью повторим. Участки под зданиями уже переданы бесплатно церкви и инвалидам (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 26.09.97 № 125-ФЗ; п. 5 ст. 1 Федерального закона № 123-ФЗ от 03.10.2004; ст. 1 и 2 Федерального закона от 18.06.2005 №60-ФЗ). Реализация этих законов приведет к нарушению конституционных норм о равенстве прав граждан, о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам религиозной принадлежности, об отделении церкви от государства (п. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8; п. 2 ст. 19; п. 2 ст. 14 Конституции РФ). Требуется устранить существующую дискриминацию здоровых граждан и нерелигиозных организаций, распространив на них право бесплатного переоформления в собственность застроенных земельных участков.