Порядок установлен - как же выполнять
Недавно принятый Закон № 197-ФЗ подвел черту под многолетними дискуссиями по общим вопросам исполнительного производства при обращении взыскания на средства казны соответствующего публично-правового образования и в особенности по вопросу о правомерности и целесообразности привлечения службы приставов для исполнения этих судебных актов. Основной массив проблем нашел свое разрешение с вступлением в силу указанного Закона. На данный момент дискуссионными остались лишь частные вопросы исполнительного производства в бюджетной сфере, считает начальник Юридического управления Федерального казначейства СВЕТЛАНА НИКОЛАЕВНА САУЛЬ.
  1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (далее — Закон).

     ____________________________________________________________________

     Роль КС РФ в разработке и принятии Закона

     Очень важную роль в появлении Закона сыграл Конституционный Суд РФ, рассмотревший эти вопросы летом 2005 года. Своим постановлением от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 года № 666» КС РФ определил базовые принципы законодательного регулирования отношений, связанных с исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. При этом он вольно или невольно определил срок, к которому указанные отношения должны быть урегулированы.

     Постановление КС РФ стало действенным ускорителем процессов разработки, согласования и принятия Закона, поскольку оно свело к минимуму разногласия по базовым вопросам исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, а главное — установило срок (1 января 2006 года), к которому должен был принят и вступить в силу Закон.

     В противном случае была бы остановлена работа существовавшего до 1 января 2006 года механизма исполнения судебных актов по искам к РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти.

     Особенности Закона

     Закон в соответствии с принципом единства бюджетной системы установил общий для всех бюджетов порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной систе-мы РФ.

     Кроме того, Закон уточнил понятие «иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и установил в Бюджетном кодексе РФ норму, в соответствии с которой «обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом».

     Одновременно Законом внесены необходимые изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», исключившие возможность возникновения коллизий между нормами этого Федерального закона и Бюджетного кодекса РФ.

     Помимо этого Закон уточнил надлежащих представителей ответчика в суде по искам к публично-правовым образованиям.

     Согласно Закону такими представителями являются соответствующие главные распорядители средств бюджета.

     Возвращаясь к общему для всей бюджетной системы РФ порядку исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, можно отметить следующие основные его особенности.

     Во-первых, главная его особенность состоит в том, что все нормы и положения этого порядка являются нормами и положениями прямого действия, то есть не требующими для их реализации издания еще каких-либо нормативных актов.

     Во-вторых, такой общий для всех видов публично-правовых образований порядок установлен в российском законодательстве впервые.

     Ранее на уровне постановлений Правительства РФ устанавливался порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания только на средства федерального бюджета.

     В-третьих, Законом установлены общие требования ко всем (независимо от вида иска) прилагаемым к исполнительным документам (исполнительному листу или судебному приказу) документам, которые должны быть направлены для исполнения «судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем» вместе с исполнительным документом.

     Требования к документам

     Законом установлены изменения и дополнения в ГПК РФ и в АПК РФ, направленные на унификацию содержания исполнительных документов, выдаваемых как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами, а также на гармонизацию требований, предъявляемых гражданским и бюджетным законодательством к составу прилагаемых документов к судебному акту, предусматривающему обращение взыскания на средства бюджетной системы РФ.

     Согласно Закону на исполнение посылается не только исполнительный документ, но и в обязательном порядке приложенные к нему заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. При этом заявление должно быть подписано взыскателем либо его представителем с приложением доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя.

     Кроме того, Закон установил исчерпывающий перечень оснований для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение.

     В частности, одним из таких оснований является несоответствие указанных выше документов требованиям, установленным ГПК РФ, АПК РФ и Законом об исполнительном производстве.

     Одновременно Законом установлено, что «возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации».

     Законом установлено также общее для рассматриваемого порядка положение, в соответствии с которым действие (бездействие) органов, исполняющих судебные акты в порядке, определенном Бюджетным кодексом РФ, либо отказ в совершении такого действия могут быть обжалованы взыскателем в соответствии с законодательством РФ.

     Важной особенностью Закона является увеличение с двух до трех месяцев срока исполнения исполнительных документов.

     Такое увеличение связано с установлением Законом серьезных санкций в отношении органов, на которые возложены обязанности по исполнению исполнительных документов.

     Законом определены конкретные органы соответствующих публично-правовых образований, в которые должны направляться исполнительные документы вместе с иными указанными выше документами, являющимися ответственными за их исполнение.

     Необходимо подчеркнуть, что Законом установлен целый ряд особенностей по исполнению исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ по денежным обязательствам соответствующего бюджетного учреждения.

     К ним прежде всего относится положение, согласно которому «бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему соответствующих лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности». Это положение обеспечивает безусловное исполнение бюджетным учреждением исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета по его денежным обязательствам.

     Здесь уместно напомнить почему-то неочевидную для некоторых правоведов истину, что все учреждения, созданные публично-правовыми образованиями, являются бюджетными учреждениями, поскольку их деятельность обеспечивается исключительно за счет средств того или иного бюджета бюджетной системы РФ.

     При этом находящиеся в распоряжении бюджетных учреждений так называемые средства из внебюджетных источников (внебюджетные средства) согласно положениям статьи 42 Бюджетного кодекса РФ также являются бюджетными средствами соответствующего бюджета.

     Кроме того, поскольку в соответствии с пунктом 2 этой статьи все доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должны (прим. автора) в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов бюджетного учреждения, то на бюджетное учреждение не распространяются положения пункта 2 статьи298 ГК РФ.

     Именно поэтому Законом и было установлено указанное выше положение об ответственности бюджетного учреждения по своим денежным обязательствам.

     Другой особенностью Закона является установление механизма исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений в случаях, когда выплаты по исполнению исполнительного документа имеют периодический характер, в том числе и в случае, когда в таком исполнительном документе должником указан главный распорядитель (распорядитель) средств соответствующего бюджета.

     При этом Закон в части ответственности бюджетного учреждения по своим денежным обязательствам не оставил неурегулированной практически ни одной из возможных ситуаций. Так, например, Законом урегулирован даже такой случай, когда по тем или иным причинам счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации. При этом Законом установлено, что в таком случае исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве.

     Кроме того, Закон устранил содержавшиеся ранее в Бюджетном кодексе РФ коллизионные нормы и положения в части исполнения судебных актов.

     Необходимо также отметить, что Законом определен ряд мер, обеспечивающих безусловное исполнение исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, в срок, установленный этим Законом.

     Слово за правоприменителями

     Итак, Закон принят. Теперь необходимо добиться у всех сторон, участвующих в его исполнении, единообразного понимания всех его норм и положений.

     При этом необходимо учитывать, что основные проблемы с его правоприменением возникнут в первую очередь на региональном и муниципальных уровнях. Это объясняется тем, что механизм исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, был отработан в той или иной мере лишь на федеральном уровне, и только на федеральном бюджете. Теперь предстоит отрабатывать и одновременно совершенствовать этот механизм сразу на всей бюджетной системе РФ.

     Имеющийся опыт отработки этого механизма на федеральном уровне указывает на наличие нерешенных вопросов, связанных с фактической судебной практикой и некоторыми проблемами бюджетного законодательства.

Полагаю, что для правильного его понимания судами необходимы новые разъяснения его применения как Пленума Верховного Суда РФ, так и Пленума ВАС РФ.