Незаконный ввоз товаров и обновленный порядок таможенного оформления
В мае 2008 г. вышел в свет приказ ФТС России № 532 (далее – Приказ № 532) «Об утверждении Порядка таможенного оформления товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации» (далее – Порядок)1. Что нового он привнес в регулирование таможенных отношений и каковы правовые последствия его применения для субъектов предпринимательской деятельности? С какими проблемами приходится сталкиваться при применении Таможенного кодекса РФ? Об этом, а также о том, как складывается судебная практика и как суды толкуют противоречия закона, рассказывает автор статьи.
Каждый вновь издаваемый нормативно-правовой акт изменяет или отменяет предшествующий. Существовал ли какой-нибудь порядок до издания Приказа № 532? Да, и регулировался он нормами Таможенного кодекса РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ (далее – ТК РФ). Следовательно, Приказ № 532 был издан в целях конкретизации уже существующего общего правового регулирования таможенного оформления товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию России.
     Пункт 1 ст. 391 ТК РФ устанавливает, что при обнаружении таможенными органами товаров, незаконно перемещенных через таможенную границу, что повлекло за собой неуплату таможенных пошлин, налогов или несоблюдение запретов и ограничений, установленных законодательством РФ, у лиц, приобретших товары на таможенной территории РФ, на такие товары налагается арест либо товары подлежат изъятию и помещению на временное хранение. Указанные товары рассматриваются как находящиеся под таможенным контролем (ст.377 ТК РФ).
     Анализ положений Порядка и статей ТК РФ
     В тексте п. 1 Порядка акцентируется внимание на установление этим нормативно-правовым актом упрощенного порядка таможенного оформления товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию РФ. Пункт 2 ст. 392 ТК РФ также указывает на упрощенный порядок. Разница лишь в том, что приложение к Приказу № 532 призвано «определить» этот упрощенный порядок, а в п. 2 ст. 391 ТК РФ он уже определен. В нем сказано, что лица, указанные в п. 1 ст. 391 ТК РФ, вправе уплатить таможенный платеж в соответствии со ст. 327 ТК РФ и выполнить иные требования и условия таможенного оформления товаров в упрощенном порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. При этом товары не изымаются, если лица уплачивают таможенные платежи не позднее пяти дней со дня обнаружения у них товаров. Пени на указанные суммы таможенных платежей не начисляются.
     Таким образом, имеются все основания утверждать, что смысл и содержание п. 1 и 2 Порядка идентичны п. 1 и 2 ст. 391 ТК РФ.
     Объявление места временного хранения товаров зоной таможенного контроля со всеми вытекающими последствиями, предусмотренными п. 3 Порядка, является кратким изложением п. 2 ст. 377 ТК РФ и ст. 362 ТК РФ и отсылает к этим нормам.
     Пункт 4 Порядка установил цель (основание) таможенного досмотра товаров, которая не является новой по отношению к закрытому общему списку оснований для проведения таможенного досмотра товаров (абз. 2 п. 1 ст. 372 ТК РФ). В данном случае Приказ более четко и однозначно, устранив любые попытки толкования, повторил алгоритм действий уполномоченного должностного лица таможенного органа РФ для конкретной ситуации.
     Пункт 5 Порядка абсолютно тождествен тексту п. 3 ст. 391 ТК РФ.
     То же можно отнести и к процедуре декларирования товаров в п. 6 Порядка, который устанавливает подведомственность рассмотрения ГТД на незаконно ввезенные товары по принципу «выбора владельца незаконно ввезенных товаров».
     В данном случае мы наблюдаем факт официального толкования ФТС России п. 1 ст. 129 ТК РФ.
     Содержание п. 7 Порядка являет нам еще один пример толкования – ст. 131 ТК РФ. Примечательно, что перечень документов в п. 7 Порядка наряду с тем, что содержит ряд дополнительных требований, является закрытым – в отличие от перечня, содержащегося в п. 2 ст. 131 ТК РФ.
     Определение таможенной стоимости незаконно ввезенных товаров дается в общем порядке в соответствии с законодательством РФ (п. 10 Порядка).
     В условиях существования императивной нормы, регулирующей вопросы сроков выпуска товаров (п. 1 ст. 152 ТК РФ), ФТС России не решилась прибегнуть к ее расширительному толкованию для конкретной ситуации и потому, принимая общий порядок, ограничилась лишь рекомендацией о сокращении по возможности сроков проверки принятой ГТД (п. 13 Порядка).
     Пункты 8, 9, 11 и 12 Порядка детально регламентируют декларирование незаконно ввезенных товаров в соответствии с общим порядком, установленным Приказом ФТС России от 04.09.2007 № 1057 «Об утверждении инструкции о порядке заполнения грузовой таможенной декларации и транзитной декларации», вступившим в силу с 1 января 2008 г. «Детальность» проявляется в императивном указании на графы в ГТД, которые обязательно должны быть заполнены в случае декларирования незаконно ввезенных товаров.
     Таким образом, вся упрощенность порядка таможенного оформления товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию РФ, состоит:
     – в оставлении этих товаров на временное хранение на объектах их владельцев в течение пяти дней;
     – в возможности владельцев товаров обратиться в любой уполномоченный таможенный орган с целью их декларирования.
     Установление факта незаконного ввоза товаров, процедура их таможенного досмотра и все действия уполномоченного должностного лица таможенных органов в отношении товаров и их владельцев регламентируются таможенным законодательством РФ и прежде всего нормами ТК РФ и осуществляются в общем, а не в специальном (упрощенном) порядке.
     Все те нюансы, содержащиеся в Порядке, на которые было указано выше, есть не что иное, как четкий алгоритм действий участников регулируемых правоотношений в отдельно взятой типичной конкретной ситуации. Установление подобного алгоритма, безусловно, приводит при определенных условиях к повышению эффективности и уменьшению затрат времени на легализацию незаконно ввезенных товаров. Однако в этом случае ничего не меняется в общей ситуации правового регулирования, лишь появляется новый нормативно-правовой акт, который не имеет смысла, но становится предметом изучения и системного толкования, что отнюдь не повышает эффективность системы права.
     Издание такого рода приказов никогда не порождает изменений в существующей системе или формирования новой системы правоприменительной и судебной практики. Не является исключением и Приказ № 532.
     Реалии судебных споров
     Таможенным кодексом РФ предусмотрена ответственность в случае отказа лиц, приобретших товары, незаконно ввезенные на таможенную территорию РФ, от уплаты таможенных платежей и совершения таможенных операций (п. 5 ст. 391 ТК РФ).
     Название ст. 391 ТК РФ содержит выражение «при обнаружении товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации», а п. 1 ст. 391 ТК РФ – «незаконно перемещенных через таможенную границу…».
     Что же в действительности регулируют нормы ст. 391 ТК РФ?
     Так, перемещение через таможенную границу товаров, транспортных средств – совершение действий по ввозу на таможенную территорию РФ или вывозу с этой территории товаров, транспортных средств любым способом (подп. 7 п. 1 ст.11 ТК РФ), а ввоз товаров, транспортных средств на таможенную территорию РФ – это фактическое пересечение товарами, транспортными средствами таможенной границы и все последующие действия с ними до их выпуска таможенными органами (подп. 8 п. 1 ст. 11 ТК РФ). Незаконное перемещение товаров, транспортных средств через таможенную границу – совершение действий по ввозу на таможенную территорию РФ или вывозу с этой территории товаров, транспортных средств с нарушением порядка, установленного ТК РФ (подп. 10 п. 1 ст.11 ТК РФ).
     Как видно из вышеприведенных дефиниций, законодатель не особо утруждал себя проблемой четкости в определении основных понятий, что и отразилось в тексте ст. 391 ТК РФ. Так, в п. 3, 5 ст. 391 ТК РФ появляются выражения «незаконно ввезенных» и «незаконно ввезенные». При этом п. 5 ст. 391 ТК РФ, как это уже отмечалось выше, содержит санкцию за отказ лица, приобретшего товары, незаконно ввезенные на таможенную территорию РФ, от уплаты таможенных платежей и совершения таможенных операций – применение поистине драконовских мер, предусмотренных ст. 352 и 432 ТК РФ.
     В уяснении подлинного смысла ст. 391 ТК РФ нам поможет подп. 9 п. 1 ст. 11 ТК РФ, в котором указано, что вывоз товаров, транспортных средств с таможенной территории РФ – подача таможенной декларации или совершение действий, непосредственно направленных на вывоз товаров, транспортных средств, а также все последующие предусмотренные ТК РФ действия до фактического пересечения ими таможенной границы.
     То есть ввоз (по аналогии с вывозом) товаров, транспортных средств есть не что иное, как подача таможенной декларации. Следовательно, незаконность ввоза – результат порока процедуры декларирования и, в частности, порока таможенной декларации.
     Именно этими обстоятельствами объясняется тот факт, что вся судебная практика, посвященная рассмотрению споров о незаконности/законности ввоза товаров на таможенную территорию РФ, основывается на применении ст. 16.1 КоАП РФ «Незаконное перемещение товаров, транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации» и ст. 16.2 КоАП РФ «Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров, транспортных средств».
     В целях установления круга интересующих нас судебных споров мы выбираем только те казусы, которые регулируются п. 2 и 3 ст. 16.1 КоАП РФ, – это случаи сокрытия товаров от таможенного контроля и сообщения таможенному органу недостоверных сведений о количестве грузовых мест, об их маркировке, наименовании, весе и объеме, а также п. 1, 2 ст. 16.2 КоАП РФ – недекларирование по установленной форме товаров, транспортных средств, ему подлежащих; заявление декларантом либо таможенным брокером (представителем) при декларировании товаров, транспортных средств недостоверных сведений о них, если такие сведения послужили основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера. Только в этих случаях мы можем говорить о фактах незаконного ввоза (но не перемещения или не только перемещения) товаров на таможенную территорию РФ.
     Потому предметом судебного рассмотрения становятся действия (бездействие) должностных лиц уполномоченных таможенных органов, а в подавляющем большинстве случаев – постановления таможенных органов о привлечении к административной ответственности по п. 2, 3 ст. 16.1 и п. 1, 2 ст. 26.2 КоАП РФ. Вопрос законности/незаконности перемещения товаров, транспортных средств через таможенную границу РФ, их ввоза на таможенную территорию РФ обретает свою актуальность в качестве obiter dictum2 – как результат (сам факт которого очень часто умалчивается в судебных постановлениях) правомерности/неправомерности деятельности таможенного органа.
     Если суд анализирует действия таможенного органа с точки зрения соответствия их закону, то проблема законности/незаконности ввоза разрешается сама собой в зависимости от признания действий таможенного органа правомерными или неправомерными. Например, в деле ООО «Быково Трейдинг» vs. Московская северная таможня о признании незаконным и отмене постановления МСТ о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ суд в постановлении ФАС МО от 20.02.2008 № КА-А41/457-08 указал, что «суды правильно посчитали, что указанные требования законодательства не были соблюдены таможенными органами при назначении ряда экспертиз. Таможенным органом не доказан факт ввоза заявителем на таможенную территорию Российской Федерации иного товара, отличного от задекларированного…».
     В деле ЗАО «Транс Логистик Консалт» vs. Алтайская таможня о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ суд в постановлении ФАС МО от 05.09.2007 № КА-А40/8477-07 рассмотрел вопросы правомерности/неправомерности действий обеих сторон – участниц данного спора, указав, что «отказывая в удовлетворении заявленного по делу требования, суды первой и апелляционной инстанций признали доказанным факт совершения обществом административного правонарушения, соблюденной процедуру применения административного наказания и не усмотрели оснований для признания незаконными оспариваемых по делу актов таможенных органов». В данном случае вопрос о законности/незаконности ввоза/вывоза стал основанием для принятия решения по делу.
     Ситуация незаконного ввоза товаров на таможенную территорию РФ с последующей их реализацией, описанная в Порядке и ст. 391 ТК РФ, возможна лишь при одновременном выполнении следующих условий: незаконный характер действий лиц, ввозящих товары, и незаконность и/или халатность со стороны должностных лиц таможенных органов. Иными словами, необходимо, чтобы один обманул, а другой – обманулся.
     В ситуации по смыслу ст. 391 ТК РФ и Порядка появляется еще один субъект – лицо, приобретшее товары на таможенной территории РФ в связи с осуществлением предпринимательской деятельности.
     Возникает вопрос о распределении ответственности между удачливым декларантом и менее удачливым «лицом».
     Пункт 4 ст. 391 ТК РФ указывает, что ответственность по уплате таможенных платежей и производству таможенного оформления возлагается на последнего, при этом таможенные органы вправе «продолжать совершать необходимые действия по выявлению лиц, участвовавших в незаконном перемещении товаров через таможенную границу» даже после завершения вышеуказанным лицом действий по уплате таможенных платежей и производству таможенного оформления незаконно ввезенных товаров.
     То есть при наличии добросовестного приобретателя государство предпочитает в отсутствие его вины наказать добросовестного участника предпринимательских отношений, так как это сделать намного проще и, главное, быстрее, чем найти виновное лицо, привлечь его к ответственности соответствующего вида. Для государства основной целью остается получение причитающихся ему денежных средств, и способы при этом не имеют никакого значения. Вот так правонарушители с легкой руки законодателя становятся «обречены» на ведение преступной деятельности.
     Такое положение нарушает принцип презумпции невиновности, право собственности добросовестного приобретателя, который несет ответственность за виновные действия лиц, указанных в ст. 16.1 и 16.2 КоАП РФ (постановление ФАС МО от 22.07.2005 № КА-А40/6468-05).
     Более того, подобная реализация принципа «объективного вменения» противоречит п. 4 ст. 320 ТК РФ, в соответствии с которым ответственность за уплату таможенных пошлин, налогов несут лица, незаконно перемещающие товары и транспортные средства, лица, участвующие в незаконном перемещении, если они знали или должны были знать о незаконности такого перемещения, а при ввозе – также лица, которые приобрели в собственность или во владение незаконно ввезенные товары и транспортные средства, если в момент приобретения они знали или должны были знать о незаконности ввоза. Указанные лица несут такую же ответственность за уплату таможенных пошлин, налогов, как если бы они выступали в качестве декларанта незаконно вывозимых или незаконно ввезенных товаров.
     На это же обстоятельство неоднократно указывал и КС РФ (определения КС РФ от 12.05.2006 №167-О, от 27.11.2001 № 202-О; постановление КС РФ от 14.05.1999 № 8-П).
     Несмотря на прямое указание КС РФ арбитражным судам при отправлении правосудия руководствоваться его правовыми позициями, арбитражные суды рассматривают дела без учета правовых позиций КС РФ, чем существенно нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.
     Так, суд в постановлении ФАС СЗО от 28.04.2006 № А56-26875/2005 отметил, что «указание в таможенной декларации недостоверных сведений не позволяет сделать вывод о незаконном перемещении товара через таможенную границу, если этот товар ввезен в установленном месте и в отношении него совершены операции, необходимые для его помещения под определенный таможенный режим». А также указал, что действия уполномоченных должностных лиц таможенного органа по доначислению таможенных платежей с лица, приобретшего незаконно ввезенный товар на таможенной территории в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, признаны судом не нарушающими прав и законных интересов этого лица.
     Аналогичная позиция изложена и в постановлении ФАС ПО от 10.08.2006 № А49-486/06-107А/2, в котором суд указал на незаконность перемещения товара и законность действий таможенного органа в части наложения ареста на этот товар без предоставления пятидневного срока для добровольной уплаты таможенных платежей.
     При ряде отклонений от общей модели применения судами правил ст. 391 ТК РФ можно констатировать сложившуюся устойчивую и единообразную судебную практику по делам данной категории. А насколько важны и существенны для дальнейшего ее развития вышеуказанные отклонения, а также насколько существующая судебная практика соответствует законодательству – должен высказаться ВАС РФ.
     Подводя общие итоги, необходимо обратить внимание на следующее:
     – издание Приказа № 532 и принятие Порядка имеет большое организационное значение – в той или иной степени позволяет решить вечную проблему обеспечения надлежащего исполнения решений вышестоящих органов; предоставляет в руки непосредственных исполнителей ясную, не позволяющую иначе толковать инструкцию, следуя которой станет возможным ускорить процесс таможенного оформления незаконно ввезенных товаров на таможенную территорию РФ;
     – в то же время с точки зрения правового значения Приказ № 532 не имеет оснований для позитивной оценки, так как содержание ст. 391 ТК РФ и п. 1 и 2 Порядка противоречит законодательству РФ и они подлежат применению с учетом правовых позиций КС РФ;
     – судебная практика по вопросам привлечения к ответственности лиц, незаконно переместивших или ввезших товары, на сегодня устоялась, является предельно формализованной и относительно непротиворечивой;
     – «обретение порядка» в сфере регулирования отношений по таможенному оформлению незаконно ввезенных товаров не дает оснований для изменения существующей или формирования новой судебной практики, так как текст Порядка не содержит новых правовых норм и не изменяет сколь-нибудь существенным образом содержание существующих.