Мифы и реальность госкорпораций
Cоздание государственных корпораций сегодня далеко не всегда оценивается положительно. Однако критика должна быть конструктивной и реальной, при этом развитие государственных корпораций тормозить нельзя, считает начальник Правового департамента, член правления ГК «Ростехнологии», д.ю.н. Владимир Васильевич КУДАШКИН. Владимир Васильевич, чем обусловлен бурный процесс развития государственных корпораций в 2007 году?
 — Совершенствование правовой системы РФ в 2007 г. ознаменовалось интенсивным развитием такой организационно-правовой формы некоммерческих организаций, как госкорпорация.

     С 1999 г. интересам государства отвечало существование только одной госкорпорации: сначала это было АРКО (Агентство по реструктуризации кредитных организаций, ликвидированное в 2004 г.), затем, с 2004 г., — Агентство по страхованию вкладов. А в течение 2007 г. было создано еще 6 госкорпораций, в том числе «Ростехнологии».

     Бурный рост числа госкорпораций обусловлен поиском оптимальной модели представления интересов государства в различных сферах социальной и экономической действительности, необходимостью снятия излишнего бюрократического администрирования, исключения малоэффективного, зачастую противоречивого законодательства, регулирующего деятельность юрлиц различных организационно-правовых форм, являющихся объективным тормозом решения важных для государства задач, обеспечения его инновационного развития.

     Вместе с тем развитие института госкорпораций сопровождается серьезным сопротивлением со стороны определенных экономических структур и недопониманием их роли и места в решении глобальных проблем, стоящих перед государством, со стороны отдельных представителей властных структур. Нет адекватных правовых исследований, дающих полное представление о такой уникальной форме юрлица, как госкорпорации. Следствие — различные мифы, связанные с их правовым статусом.

     В чем проявилось недопонимание со стороны государственно-властных структур?

     — 27 марта 2008 г. Комитетом Совета Федерации по промышленной политике был проведен круглый стол на тему «Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования законодательного обеспечения», а 8 апреля Комитетом Госдумы по собственности были проведены парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью — важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации».

     На обоих форумах была дана негативная оценка развитию и использованию государством такой организационно-правовой формы, как госкорпорация.

     Давайте остановимся на основных тезисах, которые были высказаны на заседании профильного комитета в Совете Федерации. Утверждается, что с введением в 1999 г. в Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» института госкорпорации возникло противоречие между ГК РФ и указанным законом: Кодекс не регулирует организационно-правовую форму госкорпорации. Предлагается привести Кодекс в соответствии с этим законом. Так ли это на самом деле?

     — ГК РФ не может противоречить федеральному закону по определению. Одной из основ гражданского законодательства является приоритет норм Кодекса перед нормами иных законов (ч. 2 ст. 3 ГК РФ). В силу этого нормы закона могут противоречить требованиям ГК РФ и в этом случае должны быть приведены в соответствие с ним, но не наоборот. Это во-первых.

     Во-вторых, ГК РФ не должен непосредственно регулировать форму госкорпорации. Концептуальный подход Кодекса заключается в установлении закрытого перечня организационно-правовых форм для коммерческих организаций и открытого — для некоммерческих (ч. 3 ст. 50 ГК РФ). Кодекс устанавливает, что иные формы некоммерческих организаций, помимо прямо им названных, могут устанавливаться федеральными законами. Практически данное положение было реализовано в 1999 г., когда в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» была введена ст. 7.1, создавшая новую организационно-правовую форму — госкорпорацию.

     Какие существуют ограничения целей и функций госкорпораций?

     — Статья 7.1 Закона «О некоммерческих организациях» устанавливает характер выполняемых госкорпорациями функций. Они должны быть социальными, управленческими и общественно полезными. В своей деятельности госкорпорация не должна осуществлять функции, направленные на самореализацию собственно самой корпорации, они должны быть направлена вовне — на государство, общество и его членов.

     Даже предпринимательская деятельность корпорации не должна являться самоцелью. Она может осуществляться, а получаемая в ходе деятельности прибыль — расходоваться лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана корпорация, и соответствует этим целям (ч. 2 ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»).

     Одним из серьезных недостатков госкорпораций называют прекращение федеральной собственности на передаваемое им в качестве взноса имущество. Есть ли в этом угроза интересам государства?

     — Угроза интересам государства от передачи госкорпорациям федерального имущества и есть один из мифов, который пытаются активно внедрить в правосознание российского общества.

     Право собственности корпораций на передаваемое им федеральное имущество не является уникальным для этой организационно-правовой формы некоммерческих организаций. Аналогичным образом право собственности на передаваемое учредителями имущество, в том числе если в качестве учредителя выступает государство, переходит в рамках таких форм некоммерческих организаций, как фонды, общественные и религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации.

     Перечень прав государства в отношении создаваемого им лица не исчерпывается правами собственности и обязательственными правами. Еще есть право государства как учредителя госкорпорации в отношении ее имущества в случае ликвидации корпорации. По общему правилу порядок использования имущества госкорпорации в случае ее ликвидации определяется законом о создании корпорации (т. е. государством, а не менеджментом корпорации).

     Более того, государству принадлежит огромный пласт корпоративных прав в отношении таких организаций, что в полной мере распространяется и на госкорпорации. Именно государство через принятие федеральных законов создает, реорганизует и ликвидирует корпорации, формирует их органы управления, определяет их компетенцию, в том числе в отношении передаваемого корпорациям Российской Федерацией имущества. Являясь собственниками указанного имущества, госкорпорации не обладают абсолютной самостоятельностью в распоряжении им.

     Удивляет подход оппонентов, которые предлагают для доказательства недостатков госкорпораций сравнивать несопоставимые вещи. К преимуществам организационно-правовой формы акционерного общества с государственным участием относятся обязательственные права, которые приобретаются государством. Однако о каких обязательственных правах идет речь? О праве акционера, в качестве которого выступает государство, на дивиденды в случае получения прибыли от деятельности такого общества.

     Между тем получение прибыли не может является целью деятельности госкорпорации. Ее правовая сущность состоит в достижении общественно значимых и полезных для общества и государства результатов, а не в получении прибыли, направляемой для удовлетворения собственных интересов. Именно поэтому правовая конструкция госкорпорации выстроена таким образом, чтобы получать от ее деятельности социально-значимый эффект, а не денежные средства в виде дивидендов путем реализации обязательственных прав от владения акциями общества. Владение акциями (долями) хозяйственного общества обеспечивает получение государством, если они ему принадлежат, дохода от деятельности такого общества. Применение модели деления имущества корпорации на акции привело бы к такому же результату — обеспечению возможности получения имущественной, но не социально значимой для государства выгоды.

     Концептуальная разница в целях деятельности коммерческой и некоммерческой организаций обусловливает существенное различие в механизмах удовлетворения интереса государства от деятельности этих принципиально отличающихся организаций, которые реализованы в различных моделях организационно-правовых форм госкорпорации и коммерческих организаций. Принципиальная разница в сущности, целевом предназначении и формах удовлетворения интереса государства от деятельности концептуально различных организаций (госкорпораций и акционерных обществ) определяет их несопоставимость друг с другом с точки зрения интереса государства в их образовании.

     Утверждение о полном бесправии государства в отношении передаваемого госкорпорациям имущества неправомерно. Если непредвзято проанализировать федеральные законы о госкорпорациях, то можно сделать вывод, что государство наделено достаточными полномочиями по контролю денежных средств, передаваемых корпорациям, либо государственных пакетов акций организаций промышленности, если речь идет о госкорпорации «Ростехнологии».

     Общим принципом является госконтроль за временно свободными денежными средствами госкорпораций, расходование которых осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ (Роснанотех, Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства) либо наблюдательным советом (Ростехнологии). При этом контроль за денежными средствами, которые не относятся к свободным, также осуществляется наблюдательными советами государственных корпораций через утверждение финансовых планов расходов и доходов (Ростехнологии, Роснанотех, Внеш- экономбанк), а также проектов (Роснанотех), финансовой поддержки регионов в области жилищно-коммунального хозяйства (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства).

     Что касается государственных активов в области высокотехнологичной промышленности, планируемых к передаче госкорпорации «Ростехнологии», то и здесь у государства достаточно полномочий в рамках закона о корпорации для контроля за судьбой передаваемых от государства в качестве имущественного взноса пакетов акций акционерных обществ. Косвенный контроль может осуществляться через полномочия наблюдательного совета, который утверждает финансовый план доходов и расходов, направления деятельности корпорации на очередной год и по итогам года ежегодный отчет о деятельности корпорации. Годовой отчет направляется Президенту РФ и Правительству РФ.

     Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» создает гибкий механизм наделения наблюдательного совета дополнительными полномочиями для обеспечения интересов государства по использованию передаваемого корпорации имущества по целевому назначению.

     Воспользовалось ли государство в ходе подготовки проекта указа Президента РФ по вопросам имущественного взноса возможностью наделения наблюдательного совета госкорпорации «Ростехнологии» дополнительными полномочиями, позволяющими контролировать деятельность корпорации и передаваемое ей имущества?

     — В полной мере. Заинтересованными органами государственной власти была выработана позиция о наделении наблюдательного совета дополнительно следующими полномочиями:

     утверждение программы реформирования организаций оборонно-промышленного комплекса и других отраслей экономики, передаваемых корпорации, включая мероприятия по созданию и развитию на их основе холдинговых компаний (интегрированных структур);

     принятие решений о создании корпорацией холдинговых компаний (интегрированных структур);

     утверждение по согласованию с Правительством РФ программы размещения (продажи) на торгах, находящихся в собственности корпорации акций, переданных в качестве имущественного взноса организаций;

     принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций корпорации;

     утверждение положения об управлении находящимися в собственности госкорпорации «Ростехнологии» акциями организаций корпорации.

     Какова сущность наблюдательных советов, их предназначение и способность обеспечивать соблюдение интересов государства в деятельности корпорации?

     — Один из мифов правового статуса госкорпораций состоит в том, что наблюдательные советы госкорпораций играют в их деятельности техническую роль и имеют узкокорпоративную привязанность к интересам самих корпораций, а не государства.

     Вместе с тем анализ правового статуса наблюдательных советов показывает их абсолютную автономность от иных органов корпораций и определенную автономность их интересов от интересов самих корпораций.

     Сущность наблюдательных советов заключается в представлении и обеспечении интересов не самих корпораций в их взаимоотношениях с внешним миром, а государства.

     Особенность формирования органов управления госкорпораций, в том числе наблюдательных советов, в том и состоит, чтобы обеспечить решение глобальных, ключевых проблем и задач, стоящих перед государством. Соответственно уровню этих задач и проблем сформированы и органы управления такими корпорациями. Их основное предназначение — обеспечить реализацию государственных целей и задач, поставленных перед корпорациями при формировании.

     Что можно сказать об организационно-правовой форме государственной корпорации в целом?

     — Особенностью госкорпораций, отличающих их от любых других организационно-правовых форм юрлица, является то, что они могут создаваться только государством и только для достижения государственных целей, решения государственных проблем и задач. Органы управления формируются руководителями государства. Все вопросы, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией госкорпорации, определением ее правового положения и статуса, созданием правовой основы функционирования, решаются исключительно государством, а не частными лицами. В силу государственных целевых и организационных характеристик, качеств и свойств госкорпорации имеют социальную, а не коммерческую природу. В своей совокупности все эти предпосылки характеризуют госкорпорацию как близкую по своей сущности к юрлицам публичного права.

     Безусловно, корпорации не являются органами госвласти. Но в то же время в правовой системе России они занимают особое место, являются специфичным особым субъектом права, который может выполнять отдельные государственные функции и в целом предназначены для решения социальных, общественно значимых, в том числе управленческих, задач и вопросов в интересах государства и общества, а не отдельного физического или юридического лица.