К вопросу о дачной амнистии
 С 1 сентября 2006 года вступает в силу Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», посвященный сокращению и удешевлению процедуры получения гражданами права собственности на определенные земельные участки и объекты недвижимости.

     Законом были изменены ст. 8, 12, 16—18, 20, 25.2 и введена новая ст. 25.3 в Закон о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Эти новеллы направлены на разрешение следующих проблем.

     Проблема отсутствия у граждан России документов, «признаваемых» Законом о регистрации основаниями для регистрации права собственности на земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства (далее — участки). Данная проблема была порождена не введением в действие Закона о регистрации, а хаотичным, непредсказуемым, субъективистским и порой просто незаконным выделением земельных участков для указанных целей. Так, подтверждением получения права пользования или владения, а иногда права собственности могли выступать документы, не имеющие никакой юридической силы с точки зрения позитивного цивильного права, так как издавались лицами или органами без соответствующих на то полномочий, либо в отношении чужих земель, либо без отсылки к норме права и т. п. Лишь некоторые граждане смогли зарегистрировать права на свои участки при скрупулезной проверке сквозь призму ст. 17 Закона о регистрации.

     До 01.09.2006 законопослушным гражданам России предлагался единственный способ юрисдикционной формы защиты своих субъективных прав — разрешение спора в судебном порядке. Осознавая правомерность заявленных требований, но не имея инструментов lex scripta (норм писаного права), судебные органы вынуждены были прибегать к аналогии права либо применять Конституцию Российской Федерации для защиты прав и охраняемых законом интересов граждан.

     Следует учесть, что механизм легализации прав, вводимый Законом, применим только для случаев, которые удовлетворяют в совокупности следующим требованиям: во-первых, земельные участки должны быть предоставлены до введения в действие Земельного кодекса РФ, т. е. до 30.10.2001; во-вторых, они должны быть предоставлены в строго определенных целях: для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства; в-третьих, зарегистрировать можно только право собственности гражданина, а не иное вещное право.

     При этом законодатель создает прецедент легальной трансформации существующего ограниченного вещного права (пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования) в право собственности исключительно путем признания такового органом исполнительной власти государства (регистрирующим органом). Мало того, если в документах о предоставлении гражданину земельного участка вообще не указан вид права или его невозможно определить, то гражданин также вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок. Последний случай предполагает признание государством возможности трансформации обязательственного права (аренды, срочного пользования и пр.), права владения или права пользования в легальное право собственности. В любом случае принятия какого-либо решения о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется, и с момента регистрации права собственности соответствующее право пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования прекращается2.

     Упрощенный порядок

     При соблюдении всех вышеперечисленных условий основаниями регистрации права собственности гражданина на земельный участок признаются:

     акт о предоставлении земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в рамках его компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания. Под это понятие подпадает любой акт, изданный органом власти до введения в действие ЗК РФ и касающийся только первого этапа наделения землей — предоставления земельного участка. Такими актами вид вещного или обязательственного права конкретного лица на участок мог и не определяться. Компетенция органа власти и порядок издания указанных актов должны быть основаны на законодательстве соответствующего (не обязательно федерального!) уровня;

     акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания. Это основание отличается от предыдущего тем, что выдавать такой документ мог орган только государственной власти3, а также тем, что этот документ уже указывал либо на определенный вид права (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование), либо на принадлежность участка конкретному лицу;

     выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства. Это основание является одним из самых распространенных в провинциальной России, так как в большинстве сельсоветов и сельских администраций их работники продолжали вести похозяйственные книги, которые учитывали, кто является действительным хозяином (владельцем) конкретного земельного надела. К сожалению, указываемые в похозяйственных книгах основания перемены владельцев (собственников) чрезвычайно скупы (например, наследство, договор, выделение и пр.) и не подтверждаются копиями соответствующих документов. Тем не менее до последнего времени нотариальная практика признавала выписки из похозяйственных книг основанием включения имущества в наследственную массу, и не только в отношении земельных участков. Теперь форма выписки из похозяйственной книги должна быть установлена Росрегистрацией и доведена до сведения всех правоприменяющих органов и должностных лиц. Данное правило закреплено в п. 4 ст. 18 Закона о регистрации, что представляется не вполне уместным, так как по своему назначению выписка играет роль правоустанавливающего, а не технического (описательного) документа, и относится к основаниям государственной регистрации. Следовательно, требования к ней должны располагаться в п. 1 ст. 18 Закона о регистрации;

     иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на такой земельный участок. Это основание придает перечню открытый характер. С одной стороны, такой подход можно приветствовать, так как документальные подтверждения, как было уже сказано выше, отличались своим разнообразием и их невозможно втиснуть в прокрустово ложе всего лишь трех перечисленных случаев. С другой стороны, подобное изложение нормы права свидетельствует о ее «каучуковом» характере, а следовательно, о возможных злоупотреблениях.

     Так же как и во всех остальных случаях регистрации прав на земельные участки, к заявлению и вышеперечисленным документальным основаниям регистрации должен прилагаться кадастровый план земельного участка. Однако для того, чтобы получить такой кадастровый план, гражданину следует оплатить весьма дорогостоящее мероприятие — межевание своего земельного участка, если таковое ранее не проводилось4. Согласно ст. 11 Закона предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.) работ по проведению территориального землеустройства в отношении таких участков могут устанавливаться субъектами РФ на период до 01.01.2010. К сожалению, на сегодняшний день процедура межевания занимает от одного до двух месяцев и требует оплаты расходов в размере до 10 тысяч рублей5.

     Законодатель, предугадывая возникновение возможных расхождений по площади в правоустанавливающих документах и кадастровом плане, запретил рассматривать такие расхождения как повод для отказа в регистрации6. Вместе с тем к основному перечню оснований для отказа в регистрации, установленных ст. 20 Закона о регистрации, с учетом данных особенностей добавлен запрет на регистрацию права собственности гражданина на земельный участок, который не может быть предоставлен в частную собственность7.

     Если гражданин представляет заявление, документ об уплате государственной пошлины, кадастровый план и один из вышеуказанных правоустанавливающих документов, то истребование у него иных документов не допускается. Следовательно, регистрирующий орган все свои сомнения в отношении существования запрета на предоставление земельного участка в собственность гражданина должен устранять самостоятельно.

     Регистрация построек

     Другая проблема, решаемая новеллами — приобретение права собственности граждан на объекты недвижимости, созданные на земельных участках, отведенных для ведения личного подсобного или дачного хозяйства, для садоводства или индивидуального жилищного строительства. При этом Закон установил некоторые особенности регистрации права собственности граждан на объекты недвижимого имущества, для строительства или реконструкции которых не требуется соответствующего разрешения. Вводимыми поправками процедура регистрации таких объектов сведена к представлению гражданами в регистрирующий орган правоустанавливающих документов на землю и документов, подтверждающих факт создания объекта и содержащих его описание.

     Нововведения будут действовать при одновременном соблюдении следующих условий: во-первых, собственниками объектов могут выступать только граждане; во-вторых, объект должен либо располагаться на земельном участке, отведенном для вышеуказанных целей, либо не требовать разрешения на строительство. Объекты могут быть и незавершенные строительством.

     Получение разрешения на строительство не требуется в случаях:

     строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу, или строительства любого объекта на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

     строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и др.);

     строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, под которыми следует понимать любые постройки, предназначенные для обслуживания основного здания либо имеющие вспомогательный характер (сарай, баня, летняя кухня, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т. д.);

     изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такое изменение не затрагивает конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушает права третьих лиц и не превышает предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

     иных ситуаций, если в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее — ГрК РФ), законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется8.

     Приведенный перечень случаев, когда разрешение на строительство не требуется, не исключает необходимости соблюдения технических регламентов (СНиП, СанПиН и пр.), градостроительных регламентов и предельных параметров допустимого строительства9. Этот перечень не является закрытым — субъекты Российской Федерации могут определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешения.

     Главным основанием регистрации прав на указанные объекты являются документы, подтверждающие факт создания объекта. Они могут быть различными.

     Во-первых, для облегчения процедуры регистрации и предоставления возможности гражданам легализовать права на созданные или создаваемые постройки, как правило, бытового назначения (жилые дома, гаражи, теплицы, сараи, бани и пр.), законодатель вводит в оборот новый вид правоустанавливающего документа — декларацию, которая может представляться гражданином в регистрирующий орган как единственный документ, подтверждающий факт создания объекта, в следующих двух случаях: если любой объект создается на участке, предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства; если для строительства, реконструкции гаража или иного объекта не требуется разрешения на строительство.

     Для подтверждения достоверности и совпадения воли и волеизъявления (субъективной и объективной составляющих одностороннего действия) конкретного субъекта права необходимо предъявление регистрирующему органу бесспорных документальных доказательств такого волеизъявления, исходящего от конкретного субъекта. Презумпцию достоверности и подлинности может создать форма декларации. Поэтому для исключения случаев недобросовестного использования подобных деклараций следует признать необходимой письменную (простую или квалифицированную) форму декларации.

     Представляются оправданными следующие возможные варианты действий: в случае заполнения простой письменной формы декларации субъект права должен подписывать ее непосредственно в регистрирующем органе; в случае квалифицированной формы возможно свидетельствование нотариусом подлинности подписи субъекта на декларации. Вместе с тем не должно создаваться препятствий для заполнения декларации представителем, действующим на основании нотариально удостоверенной доверенности, содержащей соответствующие полномочия, например, на составление и подписание декларации, на обращение с заявлением в регистрирующий орган, etc10. Форму декларации и форму технического паспорта должен установить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. В декларацию обязательно должны включаться сведения об: адресе (местоположении); виде (названии); назначении; площади; количестве этажей (этажности), в том числе подземных этажей; годе создания; материале наружных стен; подключении к сетям инженерно-технического обеспечения; кадастровом номере земельного участка, на котором расположен объект.

     Во-вторых, когда индивидуальное жилищное строительство осуществлялось на предназначенном для этого земельном участке или на приусадебном земельном участке, расположенном в черте поселения (участке для ведения личного подсобного хозяйства), декларация не признается правоустанавливающим документом. Вместо нее гражданин обязан представить регистрирующему органу технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства. Это правило действует до 01.01.2010. После указанной даты вместе с техническим паспортом необходимо будет представлять регистрирующему органу разрешение органа местного самоуправления на ввод объекта в эксплуатацию, а когда объект не завершен строительством — разрешение на строительство.

     Статьей 48 ГрК РФ установлено правило, по которому при индивидуальном жилищном строительстве не требуется представлять в соответствующий орган документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации, и не требуется подготовки проектной документации и получения архитектурно-планировочного задания. Для получения разрешения на строительство такого объекта при подготовке схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта необходимо исходить из требований градостроительного плана земельного участка и руководствоваться действующими градостроительными и строительными нормами и правилами. Таким образом, с учетом вышесказанного до 01.01.2010 не требуется получения разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представления данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта11.

     Другим основанием регистрации прав на указанные объекты признается правоустанавливающий документ на земельный участок. Однако такой документ и кадастровый план участка могут не представляться в регистрирующий орган, если право на этот участок уже зарегистрировано. Кроме того, кадастровый план может не прилагаться к заявлению на регистрацию прав в отношении объекта: расположенного в границах земельного участка, предназначенного для ведения дачного хозяйства и садоводства или ведения личного подсобного хозяйства, что подтверждается соответственно заключением правления соответствующего некоммерческого объединения или органа местного самоуправления; для строительства или реконструкции которого не требуется разрешения на строительство.

     Кроме указанных выше правоустанавливающих документов на земельный участок и его кадастрового плана, декларации или технического паспорта и разрешений на ввод в эксплуатацию или строительство, регистрирующий орган не вправе требовать у граждан иных документов. Законом не установлено препятствий для регистрации права общей собственности (долевой или совместной) на перечисленные объекты недвижимости. Следует учесть, однако, что субъектный состав собственников и размер их долей должны быть определены самими правопретендентами и указаны в заявлении, декларации, техническом паспорте, разрешении на строительство и других документах.

     Судьба участков общего пользования

     С принятием Закона о регистрации разрешена проблема приобретения прав на земельные участки, входящие в состав территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Одним из оснований регистрации прав в ст. 17 Закона о регистрации указаны «иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав». Здесь имеются в виду не прямые документальные доказательства законного возникновения и существования права, а только косвенные подтверждения такого возникновения. При этом свобода усмотрения регистратора не ограничивается ничем как в позитивную, так и в негативную сторону.

     Именно под это основание подпадают упоминаемые в ст. 4 Закона решения исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, принимаемые в отношении предоставления земельных участков в собственность садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям (далее — объединения). По общему правилу предоставление в собственность таких земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Однако земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения во всех случаях бесплатно.

     Если земельный участок, составляющий территорию объединения, предоставлен объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» было создано (организовано) данное объединение, то гражданин, являющийся членом объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории объединения либо другим документом, устанавливающим распределение земельных участков в объединении.

     Предоставление в этом случае земельного участка в собственность гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающим правом предоставления земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя.

     К заявлению должны быть приложены: описание местоположения границ земельного участка, подготовленное гражданином; заключение правления объединения, в котором указывается гражданин, за которым закреплен земельный участок, и подтверждается соответствие описания, сделанного гражданином, фактическому местоположению границ земельного участка. Если ранее никто не обращался с подобным заявлением, то орган власти вправе запросить дополнительно удостоверенную правлением объединения копию правоустанавливающего документа на земельный участок и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, содержащую сведения об объединении.

     Предоставление земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в собственность объединения осуществляется тем же органом власти на основании заявления, поданного лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени объединения или уполномоченным общим собранием членов данного объединения (собранием уполномоченных) на подачу заявления.

     К заявлению прилагаются: описание местоположения границ земельного участка, подготовленное объединением; удостоверенная правлением копия правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию объединения; выписка из решения общего собрания членов объединения (собрания уполномоченных) о приобретении земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в собственность данного объединения; учредительные документы объединения (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии), подтверждающие право заявителя без доверенности действовать от имени объединения, или выписка из решения общего собрания членов объединения (собрания уполномоченных), в соответствии с которым заявитель был уполномочен на подачу указанного заявления.

     Внесение изменений в документы

     Проблема несовершенства процедур учета и описания объектов недвижимого имущества заключается в постоянном процессе совершенствования. Это состояние, в свою очередь, влечет изменения данных в документах, выдаваемых уполномоченными органами, или в декларациях, составляемых гражданами. Не исключено также изменение технических параметров объекта как вещи в результате, например, уточненного обмера, изменения единиц измерения и стандартов, ремонта, реконструкции и пр. Поэтому уточненные данные об объекте, в том числе о границах и площади земельного участка, могут вноситься в ЕГРП без повторной регистрации на основании:

     — заявления правообладателя и плана либо иного документа (декларации и т. п.), содержащих технические характеристики объекта;

     — заявления правообладателя и кадастрового плана земельного участка в предусмотренных законом случаях;

     — сведений, представленных уполномоченными органами по учету объектов недвижимости или ведению земельного кадастра, но только при наличии согласия в письменной форме правообладателя объекта;

     — вступившего в законную силу судебного акта, если указанного выше согласия правообладателя нет, а, наоборот, возникает спор между соответствующими органами и правообладателем.

     Примечательно, что приобретение гражданами права собственности на объекты недвижимости во всех рассмотренных случаях осуществляется бесплатно. Как уже указывалось, основные материальные затраты возникнут при межевании земельного участка, которые могут быть снижены при помощи мероприятий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, описанных в ст. 12 Закона. Однако осуществление таких действий поставлено в зависимость от воли и возможностей указанных органов, поэтому вряд ли будет действенным. Следует также учесть, что в любом случае государственная пошлина за регистрацию права собственности на указанные выше объекты с 01.01.2007 будет снижена до 100 рублей.

     Нотариус вправе…

     В завершение краткого обзора отметим вполне оправданное нововведение Закона о предоставлении нотариусу права обращаться с заявлением в регистрирующий орган в двух случаях. Во-первых, когда регистрации подлежит право, возникшее из нотариально удостоверенной сделки, т. е. сделки, для которой законом предусмотрена обязательная нотариальная форма (например, любой вид договора ренты или брачный договор), либо любая сделка, для которой сами стороны избрали нотариальную форму, признав ее обязательной. Во-вторых, когда регистрации подлежит право, возникающее на основании иного совершенного нотариусом нотариального действия12. Представляется, что последнее положение Закона не в полной мере корреспондирует Основам законодательства РФ о нотариате в части понятия «нотариальное действие». Следует отметить, что само по себе «нотариальное действие» не отнесено к основаниям возникновения гражданских прав ни упомянутыми Основами13, ни ГК РФ. Тем более если речь идет о вещных правах, которые подлежат государственной регистрации.

     Можно предположить, что законодатель имел в виду такие нотариальные действия, как, например, выдача свидетельства о праве на наследство, свидетельствование подлинности подписи на декларации, свидетельствование копии правоустанавливающего документа и др. Но все указанные действия направлены не на возникновение вещных прав, а на фиксацию существующих бесспорных юридических фактов, а также на защиту прав и интересов участников гражданского оборота. Основаниями возникновения вещных прав действия нотариуса признаны быть не могут. Вместе с тем нельзя не отметить позитивную цель, преследуемую такой новеллой. Очевидно, что законодатель стремился облегчить процедуру оформления прав для таких субъектов, которые по разным причинам не могут сами осуществить необходимые для этого действия.

     Для подтверждения своих полномочий на обращение в регистрирующий орган с соответствующим заявлением нотариусу следует указать в этом заявлении не только на факт совершения конкретного нотариального действия, но также предъявить документы на право осуществления нотариальной деятельности (т. е. лицензию14) и документы, удостоверяющие его личность (паспорт, удостоверение и т. п.)15. Поскольку ст. 15 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате теперь устанавливает право нотариуса не только обращаться с заявлением в регистрирующий орган, но и получать свидетельства о государственной регистрации и (или) иные документы для передачи их лицам, в интересах которых осуществлялась такая регистрация, то такие действия нотариуса должны расцениваться как нотариальные и оплачиваться государственной пошлиной или тарифом в соответствующем размере.

     1 За исключением ст. 6, которая содержит положения о размере государственной пошлины и вводится в действие с 01.01.2007.

     2 См. ст. 7 Закона.

     3 Как правило, соответствующий Комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

     4 См. ст. 5 Закона.

     5 В зависимости от региона России, стоимости земли, размера земельного участка, количества организаций, оказывающих такие услуги, и пр.

     6 См.: ст. 3 Закона, п. 4 ст. 25.2 Закона о регистрации.

     7 Речь идет о земельных участках, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 3 ст. 15 ЗК РФ).

     8 См. ст. 51 ГрК РФ.

     9 См.: ст. 33 ФЗ РФ от 15.04.98 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 16. Ст. 1801; СНиП 30-02—97 «Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения», утв. Постановлением Госстроя РФ от 10.09.97 № 18-51.

     10 См. ст.16 Закона о регистрации.

     11 См. ст. 9 Закона.

     12 См.: ст. 15 Основ законодательства РФ о нотариате от 11.02.93 № 4462-1.

     13 См.: ст. 35 Основ законодательства РФ о нотариате.

     14 См.: ст. 3 Основ законодательства РФ о нотариате.

     15 Порядок обращения нотариуса с заявлением в регистрирующий орган нуждается в урегулировании соответствующей инструкцией Минюста РФ.