Дача с пропиской
На этой неделе Конституционный Суд РФ принял последнее постановление в столице. Следующие заседания будут проходить уже в Санкт-Петербурге. Завершающий «московский» аккорд получился громким — КС РФ решил, что любой гражданин, построивший дом на дачном участке в пределах населенного пункта, имеет право зарегистрироваться в нем по месту жительства. Постановление специально для наших читателей комментирует судья-докладчик по рассмотренному делу, судья КС РФ, д.ю.н., профессор кафедры конституционного права Российской академии правосудия, член Совета при Президенте РФ по совершенствованию гражданского законодательства Гадис Абдуллаевич ГАДЖИЕВ.
 Гадис Абдуллаевич, как так получилось, что Федеральный закон от 15.04.98 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» противоречит Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ?

     — При рассмотрении жалоб граждан, которые обратились к нам с вопросом о соответствии Конституции РФ абз. 2 ст. 1 вышеуказанного Закона, мы столкнулись с интересной ситуацией. Этим людям было отказано в регистрации по месту жительства в построенном ими на садовом земельном участке жилом строении на основании того, что в Законе садовый участок определен как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельхозкультур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). Последняя формулировка как раз и стала камнем преткновения не только для наших заявителей, но и для миллионов граждан по всей стране, которые оказались в подобной ситуации — они не могут зарегистрироваться в доме, в котором фактически постоянно проживают.

     Такая ситуация представляет собой осколок социалистического образа жизни. Тогда мы жили совершенно в другой системе координат, все было государственное, частная собственность существовала в очень ограниченных пределах. Это проявлялось даже в наименовании самого права — оно называлось «право личной собственности», что предполагало сугубо потребительский характер последней. Вам могло принадлежать только то, что предназначено для удовлетворения разумных личных потребностей. Например, иметь две машины уже считалось роскошью.

     Однако при принятии Конституции 1993 г., ее ст. 35, закрепляющей право частной собственности, в экономической и правовой сферах жизни произошла революция. А принятый задолго до ее появления в 1990 г. радикальный Закон РСФСР от 24.12.90 № 433-1 «О собственности в РСФСР» (в настоящее время он утратил силу) установил, что количество и стоимость имущества, приобретенного гражданином в соответствии с законом или договором, не ограничиваются. Мы стали жить по новым правилам, которые получили свое отражение в Гражданском кодексе РФ и в какой-то степени в Земельном кодексе РФ, но в Законе о садоводческих объединениях остались осколки прошлого. Совершенно случайно в первой же статье Закона при дефиниции основных понятий появилась жесткая регулятивная норма, которую заявители оспаривали и которую в конечном итоге мы и признали не соответствующей Конституции РФ.

     В чем именно проявлялось противоречие указанной нормы Закона с другими правовыми актами?

     — Казалось бы, исходя из прописанных в Законе целей жить на таком участке нельзя. Но на самом деле эти садовые земельные участки оказались вблизи городов, превратились в пригороды, что стало проблемой, затрагивающей миллионы семей. Однако обратите особое внимание: наше Постановление касается не всех садовых участков, а только тех (а их большинство), которые оказались в пределах населенных пунктов (участки за пределами населенных пунктов наши выводы не затрагивают вообще).

     Люди, проживающие на таких земельных участках, с появлением Закона «О собственности в РСФСР» и Закона РФ от 24.12.92 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в настоящее время утратил силу) узнали, что они вполне законно могут строить не только летние «фанерные» садовые домики, но и капитальные жилые дома вместо них. Это стало возможно благодаря тому, что Закон об основах федеральной жилищной политики разрешил переоформлять жилые строения, потребительское назначение которых изменилось и которые отвечают всем критериям возможности постоянного проживания, в жилые дома с приусадебными участками, принадлежащие людям на праве частной собственности. Люди начали смело, может быть, даже излишне смело, строить капитальные дома.

     Однако в 1998 г. появляется Закон о садоводческих объединениях граждан, который содержит в себе прежний «намек» — дома, построенные на дачных участках, все-таки предназначены для отдыха, не для постоянного проживания, за которое вместе с тем Законом никаких санкций не устанавливается. Получаем некую провокацию со стороны государства — человек, конечно, может жить в таком доме, но не имеет права на постоянную регистрацию по месту жительства в нем, потому что формально дом не жилой, даже если реально он отвечает всем признакам капитального строения.

     Такая абсурдная ситуация проявляется в том, что человек, живущий в капитальном доме, обращаясь в орган регистрации, с тем чтобы получить штамп в паспорте, а вместе с ним возможность реализации всех своих конституционных прав — на здравоохранение, право избирать и т. д., получает отказ. Получить решение органа исполнительной власти о перерегистрации жилого строения в жилой дом невозможно, т. к. нормативные акты, устанавливающие процедуру такой перерегистрации, отменены. Своеобразная лукавая политика государства — принеси справку, которую никто никогда не даст.

     В итоге это приводило к банальным унизительным ситуациям, через которые прошли все наши заявители. Поскольку они не могли зарегистрироваться в своем доме, то вынуждены были в нарушение закона, за взятки коменданту и органам ФМС регистрироваться в каком-нибудь общежитии на территории населенного пункта. Выстраивалась порочная цепочка, о которой все знали и которая, кстати, подтверждена материалами рассмотренного нами дела. У этих людей просто не было другого выхода!

     Почему же появляются такие законы? Ведь любой законопроект перед его принятием проходит проверку в комитетах и комиссиях Госдумы, в Общественной палате…

     — К сожалению, в нашем государстве законопроекты готовятся по так называемому ведомственному принципу. Обсуждаемый нами закон в свое время готовился Комитетом по аграрным вопросам Госдумы РФ. Но у аграрников свои приоритеты, самое важное для них — земля, земельное законодательство, принцип сохранения целостности целевого назначения земли. Но на этой земле живут люди со своими целями и приоритетами. К сожалению, иногда законодатель не может найти баланс между целями и желаниями одних и других.

     Что решил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении?

     — В нем мы установили, что сложилось такое противоречие в правовом регулировании: с одной стороны — есть ГК РФ, который позволяет строить все, что хотим, а с другой — Закон, который говорит, что эти дома должны использоваться только для сезонного проживания, а земли — только для плодоводства. Такую неопределенность в правовом регулировании невозможно было преодолеть путем толкования, что при рассмотрении дела нам предлагал сделать Представитель Президента РФ, — не признавать данную норму противоречащей Конституции РФ, а просто дать толкование, что она не исключает регистрации. Это был бы паллиатив, полумера. Если бы мы так сделали, продолжалась бы такая политика государства, при которой власти вроде говорят «да», а на самом деле подразумевают «нет».

     На мой личный взгляд, обсуждаемая нами норма Закона, помимо нарушения конституционного права на свободу выбора места жительства, нарушает еще и право на частную собственность. Правда, такая позиция с мнением моих коллег не совпадает, поэтому мною отдельно будет подготовлено мнение к данному Постановлению, но особым оно являться не будет .

     В моем понимании конституционное право частной собственности не существует изолированно, его реализация зависит от окружающей правовой среды. На право собственности очень сильно влияют административно-правовые институты, институты других отраслей права. В нашем случае складывается следующая ситуация. Если я не могу зарегистрироваться в своем построенном для жилья доме, то при его продаже у меня также возникнут проблемы. Любого потенциального покупателя в первую очередь будет волновать, сможет ли он зарегистрировать в этом доме себя и свою семью. Естественно, как честный продавец я обязан сказать правду. В результате стоимость дома уменьшается процентов на 30.

     Следовательно, такой порядок этих административных преград приводит к тому, что собственность наших граждан оказывается недооцененной. Поэтому принятое КС РФ решение в экономическом аспекте означает, что произошла капитализация строений миллионов наших граждан. Эти люди сразу стали значительно богаче. Вроде бы появился всего один документ судебной власти, а стоимость домов и земельных участков возросла на 10—15%.

     К сожалению, взаимосвязь между административно-правовыми институтами регистрации и правом собственности не очень учитывается в нашей стране. Мы на самом деле гораздо богаче, но из-за того, что у нас до конца не работают институты регистрации, гектар Краснодарской или Воронежской земли стоит намного меньше, чем должен по своей экономической оценке. Соответственно при отсутствии системы регистрации мы сами себя обедняем во много раз. Вот такое важное значение имеет связь института права собственности с регистрационными институтами. Именно поэтому лично я считаю, что рассматриваемая норма нарушает прежде всего ст. 35 Конституции РФ.

     Каковы последствия принятия Постановления? Можно ли уже сейчас зарегистрироваться в своем доме и как это сделать?

     — Во-первых, сейчас у законодателя есть 6 месяцев на то, чтобы внести необходимые изменения в Закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Кроме того, надо учесть, что Закон об основах федеральной жилищной политики утратил силу, следовательно, перестали действовать принятые для его конкретизации нормативные акты субъектов РФ, которые и устанавливали условия и порядок переоформления жилых строений, расположенных на садовых земельных участках, в жилые дома. Поэтому мы отметили, что муниципалитетам не обязательно ждать, когда необходимые изменения примет федеральный законодатель, ведь жилищное законодательство является сферой совместного ведения РФ и ее субъектов. Субъекты РФ могут принять соответствующие нормативные акты сами, в порядке инициативного правового регулирования.

     Во-вторых, исходя из положения нашего заявителя — Юрия Ивановича Шулевки и миллионов ему подобных граждан России, в своем Постановлении КС РФ принял еще одно очень важное решение, для того чтобы всем этим людям не пришлось ждать еще полгода или даже больше. Мы установили, что гражданин может обратиться в суд общей юрисдикции, который по его заявлению в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (в соответствии с главой 28 ГПК РФ), может признать жилое строение пригодным для постоянного проживания. Для установления факта возможности постоянного проживания в этом доме суд приглашает экспертов и назначает его экспертизу. На основе акта экспертизы судом выносится решение, что дом по всем признакам относится к капитальному с возможностью постоянного в нем проживания. Такого решения суда достаточно для того, чтобы органы ФМС зарегистрировали постоянно проживающих в данном доме граждан.

     Другой важный момент, вытекающий из Постановления. Государство может вводить субъективно преодолимые препятствия для пользования каким-либо конституционным правом. Допустим, государство может установить, что регистрировать граждан, проживающих в доме, можно только в том случае, если этот дом соответствует критериям постоянного проживания, критериям капитальности. Преодолимо ли это препятствие? Да, преодолимо, потому что человек может начать больше зарабатывать, снести свой «фанерный» домик и на заработанные деньги выстроить капитальный жилой дом. Но как только государство вводит объективно непреодолимые преграды для пользования каким-то конституционным правом, как в нашем случае Конституционный Суд РФ со своей стороны должен напомнить государству, что оно не имеет права этого делать.